二、黄河小浪底旅游区发展优势和机遇
    （一）发展优势。一是区位优势明显，地理位置关键。从全国旅游发展布局看，旅游区位于万里黄河中下游旅游线上的黄金地段，是发展黄河游的重要地段。从全省旅游发展布局看，旅游区是郑汴洛“三点一线”、南太行旅游带与伏牛山生态旅游区之间的一块凹陷地区，它的开发建设能对少林寺、龙门、云台山等头龙景区起到连线成片的作用，而在大的发展格局上，还能将三大旅游带对接起来，填补其间的凹陷空缺，形成堪与海南国际旅游岛、云南旅游业发展综合改革试验区、海峡西岸旅游区、环渤海旅游区等相竞争的中部旅游产业高地。二是资源禀赋优异,发展潜力巨大。旅游区拥有世界一流、特色鲜明的垄断性资源，集中华民族母亲河、世界知名小浪底水利工程、王屋山-黛眉山世界地质公园三颗璀璨的明珠于一身，融厚重的黄河文化、壮美的名山大河和闻名世界的大型水利工程景观于一体，以黄河三峡为代表的水上游和大型水利工程观光为最大亮点，黄河生态旅游与现代水利工程景观互动互补，治黄文化与仰韶文化、河洛文化相得益彰，是我省“文化河南、壮美中原”旅游形象的典型代表。旅游区全长175公里，面积1262平方公里，其中水域面积300多平方公里，空间辽阔，体量较大，适宜建设与滨河环境相协调的休闲度假项目。小浪底水利工程建设是世界银行贷款项目，工程建设期间有来自51个国家和地区的1万多名外籍专家和工程技术人员参与施工，邀请这些专家、工程技术人员及其亲友故地重游，将是开辟入境游市场的潜在优势。
    （二）发展机遇难得。立足现实，展望“十二五”经济社会发展形势，旅游区发展面临难得的发展机遇。从全国旅游业发展大环境看，旅游区外部发展环境良好，2009年12月国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，决定把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，旅游业上升为国家战略。从中原经济区建设的现实需要看，中原经济区建设为旅游区发展提供了新的载体平台和难得历史机遇。从“十二五”旅游产业发展规划看，国家旅游局一直重视发展“大黄河之旅”黄金旅游线，将2011年定为“中华文化游”主题旅游年，黄河文化游是其中重要组成部分，小浪底旅游区是黄河文化游的亮点；省旅游局《河南省“十二五”旅游产业发展规划》把黄河小浪底旅游区作为国内外知名滨水休闲旅游目的地来打造，把小浪底旅游区管理体制改革试点作为重点工作来抓。

三、发展建议
    针对旅游区存在的突出问题，根据旅游区谋求跨越式发展的现实需要，借鉴外省发展旅游业的成功经验和做法，充分利用现有的发展优势和机遇，建议在近期实施下列措施，全力推动旅游区转型发展：
    （一）理顺一个体制。管理就是生产力，理顺体制、创新机制本身就是推动旅游区发展的强大动力，西柏坡管理体制改革的成功经验已经向我们证明了这一点。调研组从河北西柏坡纪念馆了解到，河北省委常委会已经通过建立石家庄市西柏坡管理局的决定，副厅级建制，下属七个部门，将周边的4镇1乡划归西柏坡管理局管辖，并将把西柏坡、天桂山、驼梁三个国家4A级景区联合打包，创建国家5A级景区。改革方案出台以后，很多社会资本看好西柏坡体制改革后的投资环境，纷纷前来洽谈投资旅游项目、教育培训项目和房地产项目，据介绍西柏坡目前已经不再考虑10亿元以下的项目，并对投资者进行严格筛选。因此，省委省政府要解决政出多门、协调机构统筹无力的体制问题，必须下决心动“大手术”，实现统一有效管理。这里建议成立河南省黄河小浪底旅游区管理局，为副厅级建制，将旅游区内的几个县（区）、乡（镇）划归其管辖，作为省旅游局直属机构，继续由省旅游局代管。管理局代表省政府依法对管理区域内的经济和社会行政事务，以及旅游资源实行统一领导、开发、建设和管理。此外，黄河小浪底涉及行政区域之多、管理部门之多、相关部门的级别之高，在全国绝无仅有，非常具有代表性、典型性，我们应在实施体制改革的同时，加强与国家旅游局的沟通，争取成为国家级旅游发展改革综合实验区，从而得到国家旅游局的大力支持，以及相关部门的政策倾斜。
    （二）建立一个机制。从旅游区目前的发展状况看，旅游业发展适宜采用“政府主导”与“市场运作”相结合的策略，“政府主导”主要体现在理顺管理体制、制定发展规划、完善基础设施、整治市场秩序等方面，而“市场运作”主要体现在培育市场主体，并在市场化运作基础上发挥市场配置资源的基础性作用。调研组从长江三峡大坝景区了解到，市场化运作实际上是跨越地域限制、体制障碍的最好方法，长江三峡大坝景区地处湖北省宜昌市，长江三峡集团公司下属的长江三峡旅游发展有限责任公司，在长江三峡集团公司管辖区域内，全权负责旅游开发和产业链打造，在管辖区域外，则采用参股、控股方式开发经营宜昌、重庆辖区内的景区。因此，我们建议成立国有或国有控股的河南省黄河小浪底旅游集团公司，作为旅游区发展的融资平台和建设主体，代表省政府对旅游区的部分核心、优质资源进行统一开发、统一经营、统一管理、统一品牌打造、统一市场营销，并在条件成熟后争取成为上市企业。这种市场化运作机制有利于跨越区域、部门等体制障碍，加强与黄河小浪底旅游开发公司（隶属小浪底建管局）、以及其他旅游企业的合作，增强资源整合能力，从而开发大项目，形成大品牌，拓展大市场，发展大产业，提升旅游区的核心竞争力，使之成为万里黄河上的最亮旅游品牌和最受游客喜爱的旅游目的地。
    （三）编制一个规划。旅游区成立之初编制的《黄河小浪底风景区总体规划》已经不适应现在旅游区发展形势，调研中洛阳、济源、三门峡和小浪底建管局一致要求制定统一的发展规划。我们建议省政府将《黄河小浪底旅游区总体规划》修编工作列为旅游区发展的“一号工程”，选择国际一流的规划单位，对旅游区进行高标准、高质量的规划，为旅游区今后五至十年的发展理念、战略目标和政策措施做好科学谋划。
    （四）制定一个条例。从对太湖风景名胜区的考察情况看，依法治旅既是帮助协调机构跨越区域、部门体制障碍，实施管理职能的重要机制；又是增强协调机构职能和管理手段，提高管理效力的有效工具；还是平衡资源开发与保护矛盾，保证旅游区实现可持续发展的法律武器。江苏省根据太湖风景名胜区跨多个行政区域、与城市交融、地域宽广、景区分散、管理体制复杂的特点，在2006年国务院《风景名胜区条例》基础上，2007年出台了《江苏省太湖风景名胜区条例》，对太湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理活动进行规范。目前负责太湖风景名胜区内各项协调工作的江苏省住房与建设厅太湖风景名胜区管理办公室，只需依据该条例管好规划实施工作，就能轻松有效地控制好太湖风景名胜区内旅游开发与资源保护工作了。因此，建议省政府制定《黄河小浪底旅游区条例》，赋予小浪底旅游管理局依法治旅的职能。
    （五）修建一条公路。这次调研西柏坡纪念馆时，调研组发现河北省非常重视以西柏坡为中心建设立体交通网络。河北省从去年开始修建西柏坡高速公路、西柏坡环湖旅游公路等25个交通项目，总投资达130多亿元，计划构建一张以西柏坡为中心的高速路、一级路、旅游专线、环线及乡村道路纵横交织的“大西柏坡”立体交通网，使以西柏坡为中心至平山县城、周边县市及旅游景点的半小时交通圈，至石家庄、机场、阜平、五台山的1小时交通圈道路通畅。这样一张交通网能够把平山境内80%以上的景区、景点串联起来，起到促进“红、绿、古、温、特”旅游文化资源有机融合的作用。这种发展“大交通”、开发“大旅游”的思路其实更适合空间距离大、景区（点）分散的小浪底旅游区。因此，建议在《黄河小浪底旅游区总体规划》修编之后，交通部门要根据该区旅游发展的需要，专门制定《黄河小浪底旅游区公路网规划》，沿两岸建设高等级公路，修建跨黄河大桥，实现水陆联运，让水陆交通网络把洛阳、济源、三门峡各精品景区（点）串联起来，形成小浪底黄金旅游环线，使黄河变成一条畅通宜游的国际黄金旅游线路、生态景观长廊、自然与人文“遗产廊道”。
    （六）建设一批码头。黄河水上游、亲近母亲河是旅游区的一大亮点和主打旅游产品，对游客具有巨大吸引力，是旅游区最好最大的经济增长点。水路航运既是旅游区立体交通网络的重要组成部分，也是水上旅游产品的发展基础。为构建旅游区水陆交通环线，促进水上旅游发展，建议新建一批旅游码头，增大码头靠泊能力，增加现代化设施，提高档次，与大型游船相匹配；同时抓紧购置几艘豪华游船，提高水上旅游产品档次，满足游客对高档次旅游产品的需求。
    （七）淡化一张门票。旅游区目前存在问题的症结，归根结底在于，谈旅游区发展就盯着大坝景区，谈大坝景区就盯着门票收入，谈门票收入就盯着三方分成。要彻底跳出这种思维定势，就必须淡化这张门票，要淡化这张门票就必须从破除门票分成制度着手。建议省政府在统筹考虑三方责权利的基础上，让洛阳、济源逐步退出门票之争，两市工作重点转向抓沿黄两岸其他旅游资源的开发和产品打造，以促进更大区域产业要素完善提升。要积极创造条件，让小浪底建管局一家独立自主经营大坝景区，实现“谁投资、谁经营、谁管理、谁受益”，支持其发展壮大。同时，为保证洛阳、济源两岸百姓也能从大坝景区的发展中获益，建议与小浪底建管局协商，以两岸为主在大坝景区之外发展餐饮、住宿、娱乐、购物、农家乐等服务项目。这样，在利润最大化的市场机制驱动下，小浪底建管局会努力投资开发大坝景区，两岸则会竭力做好旅游服务，既解决了门票经济问题，也将理顺景区管理体制矛盾。
    （八）拉长一条产业链。拉长产业链条是发展旅游经济的必然选择，旅游区目前的工作重点主要应实现以下“五个转变”：一是从抓“景点”向抓“景区”转变，进而从抓“景区”向抓“旅游区”转变。二是从观光产品向观光产品与休闲度假产品并重转变，以大型水利工程观光和黄河风情观光为基础产品，积极发展黄河两岸生态旅游、山地休闲度假、乡村休闲旅游、黄河漂流、科普旅游等新业态新产品。三是从抓“单一产品”向抓“产业链”转变，加快推进旅游产品体系和产业体系转型升级，创新产品，优化服务，加快培育涵盖吃、住、行、游、购、娱、信息的全要素产业链。四是旅游开发上从拼资源向注重文化创意转变，通过文化创意来提升旅游价值链，增加旅游产品的科技文化含量，提高产品的附加值。五是从分散到集中的转变，优化产业布局，集中布局一批管理机构、经营单位、旅游服务中心、宾馆酒店、旅行社、娱乐购物场所及其他服务设施，形成旅游产业集群。
    （九）培育一个知名品牌。旅游经济是“眼球经济”，品牌就是效益。经历了10年发展的成功与失败，“三国四方”目前已经充分认识到打造统一品牌的意义和价值了。在调研中发现，不仅洛阳市孟津县和济源市已经共同出资，着手联合宣传打造黄河小浪底品牌；而且新安县龙潭大峡谷和济源市黄河三峡景区的负责人也都积极支持集中经费、统一宣传的品牌打造方式。因此，今后旅游区内的各大景区，都必须按照景区级别，分档次向小浪底旅游管理局或者河南省黄河小浪底旅游集团公司按年度交纳宣传营销费用，并由这两家单位之一统一进行宣传推介，已经缴纳经费的景区（点）则有权对每年的宣介方案、材料编制、媒体选择等提出意见和建议。
    （十）建设一支过硬队伍。在政策制定以后，干部队伍就成为决定事业成败的关键。旅游区虽然资源优势突出，发展潜力巨大，又面临良好的发展机遇，但是，也存在发展滞后、体制机制制约、利益关系错综复杂等诸多难题。在这种情况下，一支政治素质好、懂经济、会经营、善管理、开拓进取心强的干部队伍，就成为克服困难，提高政策执行力，带领旅游区走出低谷、实现跨越式发展的重要保证，要调动各方力量，抓好旅游队伍的培训和建设。