黄河小浪底旅游区转型发展调研报告
—黄河小浪底旅游区转型发展调研组 

    根据局党组安排，黄河小浪底旅游区转型发展调研组于2010年12月8日至2011年1月13日先后赴洛阳、济源、三门峡、水利部小浪底水利枢纽建设管理局（以下简称“小浪底建管局”）、长江三峡大坝景区、太湖风景名胜区管理办公室和西柏坡纪念馆等地进行集体座谈和实地考察，深入了解了黄河小浪底旅游区的发展实际，也从外省的先进做法中受到了重要启示，现将有关情况报告如下：
    一、黄河小浪底旅游区发展现状
    （一）基本情况。黄河小浪底旅游区上至三门峡大坝上游9公里处，下至小浪底大坝下游36公里处，全长175公里，面积1262平方公里，其中水域面积300多平方公里, 分为三门峡大坝、荆紫山、八里峡及小浪底大坝等4个片区，包含13个景区，113个景点，是依托黄河小浪底水利枢纽工程发展起来的特大型旅游区。旅游区涉及2省（河南省、山西省）3市（洛阳市、济源市、三门峡市）4县（孟津县、新安县、渑池县、陕县）2区（洛阳吉利区、三门峡湖滨区）1局（水利部小浪底建管局），是一个跨行政区、跨部门的旅游区，又被称为“三国四方”。 省政府2000年6月成立河南省黄河风景区管理委员会，同时成立河南省黄河小浪底风景区旅游管理局（豫政文〔2000〕218号），由省旅游局代管，机构规格相当于处级，有事业编制20名，其中领导职数3名，经费实行全额预算管理。主要职责是：负责协调黄河小浪底风景区旅游市场管理，监督风景区景区规划的实施，负责景区水上交通安全和社会治安工作（后经省政府协调，水上交通安全划归省交通厅负责），承办黄河小浪底风景区管理委员会交办的其它事项。
    （二）发展现状。旅游区成立10年来，总体上取得了不少成绩：景区建设方面，2007年以来龙潭大峡谷、小浪底大坝景区、黄河三峡先后成功创建为国家4A级景区,其中龙潭大峡谷目前正在扎实推进国家5A级景区创建工作。宣传营销方面，由于小浪底工程建设期间中央媒体的长期连续报道，2000年大坝景区开放之初，大量慕名参观的游客即呈“井喷”之势。为使这种宣传效应持续发挥影响，小浪底旅游区制定了统一的宣传促销方案，组织举办“小浪底观瀑节”，使“黄河小浪底”品牌初步形成。2005年被省假日办评为我省“十大旅游热点景区”，2006年9月被亚太旅游联合会评为“中国最具吸引力的地方”。旅游接待方面，虽然大坝景区受到“6.22沉船事件”影响，近年来接待人次有所回落，2004-2010年间共接待游客152.24万人次，实现门票收入5158.29万元，接待游客、门票收入年平均分别增长13.67%、14.1%，均低于全省年平均20%左右的增长速度。但是，龙潭大峡谷、黄河三峡、黄河丹峡、仰韶大峡谷等民营景区异军突起，成绩不俗。龙潭大峡谷（洛阳）2010年接待游客达35万人次、实现旅游收入1360万元，接待游客和旅游收入分别增长了16.7%、58.1%。黄河三峡（济源）2010年接待游客达17.55万人次、实现旅游收入1062万元，分别比上年增长11%、10.97%，目前正在增加投资，购置大型游船，重点发展水上游、漂流和休闲度假等市场适销对路的产品。
    （三）存在的主要问题及其成因。
    1.存在的主要问题。一是发展慢、效益低。旅游区虽然近年来取得了一些成绩，但与国内同类景区相比，还存在总体发展速度较慢，质量、效益不尽人意的问题。小浪底大坝景区2010年接待游客27万人次，门票收入900余万元。而与之具有相似资源条件的长江三峡大坝景区，同年却创下接待游客145万人次、门票收入1.2亿元的佳绩；二是体制机制不顺。突出表现在大坝景区门票分争上，洛阳、济源和小浪底建管局在管理上各自为政，摩擦不断，导致资源、市场无法整合，营销、管理不能统一。而作为协调机构的小浪底旅游管理局，以处级机构身份出面协调四个厅级部门，规格低，职能、手段较弱，力不从心，难以实现统一景区规划、统一市场管理、统一品牌宣传的目标。三是对经济社会带动作用不强。体制机制的局限，使大坝景区“龙头”抬不起来，景区人气不旺，品牌不响，收入局限于门票经济，产业链条无法拉长,旅游“一业兴、百业旺”的综合带动作用没有得到应有发挥，对周边景区也发挥不了辐射带动作用，达不到旅游富民、促进就业、改善民生的预期目标。
    2.内在原因分析。一是认识误区。表现在一提起黄河小浪底旅游区，不少人就与小浪底大坝景区划等号，眼光仅盯着大坝，不能放眼全局。其实，目前旅游区内开发开放的景区（点）仅占景区规划面积的23%，资源闲置、半闲置和资源浪费严重，许多优质资源藏在深山人未识，资源优势没有转化为经济优势。二是三地门票分争。作为世界知名的国家大型水利枢纽工程，大坝景区具有得天独厚的景观优势和影响力，理应迅速做大做强，对旅游区起到引领带动作用。但是，两岸三地的门票之争却使大坝景区陷入了发展困境，一方投入（小浪底建管局每年投入2000万元以上）、三方受益（小浪底建管局、两岸、小浪底旅游管理局按50：45：5的比例分配门票收入）的发展格局，一方面使小浪底建管局失去投资积极性，景区发展止步不前，另一方面导致两岸三地在经营管理上必须三方协商，如果有一方不同意，方案就会流产，导致屡屡错过发展良机。其实大坝景区发展不起来，三方从门票收入中的获益也并不多，由下表可以看出，济源市三年收益总和也才492.03万元，仅是养活了几十个工作人员而已，还赶不上龙潭大峡谷一个景区半年的收入（2010年龙潭峡景区实现旅游收入1360万元）。三是旅游规划滞后，落实不力。小浪底旅游区成立之初，曾经做过一个《河南黄河小浪底风景区总体规划》（2000年12月26日经省政批复执行），但是实际上该规划制定后被束之高阁，旅游区开发没有按该规划进行，且随着时间推移和形势发展，早已过时，失去总体规划的筹划、布局和管理作用，致使旅游区发展战略目标不明晰。各地在旅游开发上各自为政、重复建设，相互不能衔接配套、协调发展。一些社会小资本趁机在旅游区内盲目占地、无序开发，在土地征用上为大面积集中开发积累了很多矛盾和障碍。四是产业链不健全。从区域旅游经济发展水平看，仍停留在低水平的门票经济阶段，没有取得旅游全要素产业链的最大综合效益。从旅游产品开发上看，仍以观光游为主导，休闲度假游、水上体验游尚处于起步阶段，长达175公里的旅游区，目前还没有形成真正意义上的水上观光体验游及沿黄休闲度假经济带。可玩、可吃、可娱、可购的项目太少，周边农家乐规模小、档次不高、缺乏特色。五是水上旅游受限。每年6月15日至7月5日调水调沙期间，小浪底建管局为安全起见要求禁止一切水上活动；调水调沙后进入汛期，直至9月底10月初才开始再次蓄水，到了12月份水位才能再次提升至可航运水平。在长达半年的旅游旺季里，水上航运和旅游开发均受到制约。加之2004年“6.22”特大沉船事故发生之后，对旅游区内的水上旅游产生了严重的消极影响，目前水上旅游产品开发几乎停顿，码头等基础设施和配套设施极不完善,水上旅游开发受到局限。六是旅游交通不畅。旅游区外部交通较为便利，周边有连霍高速、二广高速、210国道、207国道，但内部交通设施却并不完善。陆路方面，黄河两岸缺少旅游公路和游览路网，两岸之间缺少跨河大桥，洛阳孟津县与济源市之间仅靠一条索桥连接。水路方面，旅游码头及其配套设施不完善，南岸大坝码头位于大坝景区内，游客光坐船要额外买景区门票，进出不便；北岸桐树岭码头由于安全原因面临拆除；正在运行的张岭码头和峪里码头条件也十分简陋。这些原因使得旅游区内交通不畅，景区可进入性和旅行舒适性差，各景点之间通达性受到影响，整个旅游区不能有效整合。