□奇创旅游规划咨询运营机构俞昂高冬

    随着我国国民收入水平的不断提高，大众对旅游的期望与热情也在不断增长，对旅游产品的需求已经不再满足于简单的景点观光，越来越偏爱具有休闲、娱乐、度假、养生等多样化功能的体验性旅游产品，由此具有综合功能的旅游度假区也随之在各观光景点附近出现。
    传统观光型景点的功能相对单一，除了核心景点外，只有少量的住宿、餐饮、购物等基础设施与之配套，体量也相对较小。而旅游度假区除观光景点，还拥有多种休闲娱乐设施及与之配套的度假物业，占地面积较大，从而需要更多的旅游用地与建设用地。
    在我国，城市及居民区建设用地属于国有土地，而大多数风景区位于城区外，其周边用地多属于农村集体用地，度假区的发展离不开土地，将农村集体用地转变为国有建设用地是目前国家土地法规定的基本程序。但是，在征地过程中，往往会产生某些不和谐的因素，征地致贫的现象时有发生，这是在建设旅游度假区的过程中必须考虑和面对的问题。当地农民失去土地，同时由于缺乏必要的劳动技能，在征地补偿费用尽后可能陷入没有收入的困境。如果征地补偿费又没有按时足额发放，农民既没有土地的保障，也没有城市的社会保险，很容易成为社会的不稳定因素。因为这种遗留问题引起的司法诉讼案件不断。以旅游促进地方经济发展，也是为了提高当地居民生活水平，而征地致贫却事与愿违，如何既保证旅游度假区的建设，又增加当地居民的收入，成为衡量度假区成功开发与否的重要标准。
    在现有的法律框架下，如何保证农民的权益不受侵犯，土地的使用权流转形式提供了一种可能的尝试。农民将土地承包使用权流转给当地种粮大户或者龙头企业，每年获得固定的租金。但是这种方法规定被流转出去的土地性质不能发生改变，也就是说农村集体用地不能转变为城市建设用地。从产生这种问题的根源看，同地不同价是其主要原因。按集体用地形式的征用费用可能只需要几万元到十几万元一亩，而土地通过招标、拍卖和挂牌等合法形式出让后，土地价格是几十万甚至几百万元一亩。出让后的巨大收益与征地费用之间的差距使地方政府在土地方面的获得增值收益。而被征地农民除得到一定的补偿费用外，土地的增值收益并没有得到，按最低补偿标准的保险费用无法保证今后的生活。
    土地属性就像户口属性，相同地段土地，由于一个是城镇建设用地，一个是农村集体用地，其价格就有天壤之别。但是其使用价值却可能相同，这就带来了一定的不公平。建设用地的价格可以越炒越高，而集体用地的价格基本一成不变，其剪刀差效应越来越明显，长期下去所积累的矛盾会越来越多，再要解决需要付出更大的社会成本。
    笔者认为改革目前的土地征用制度，首先要从改变收入分配机制入手。在奇创旅游咨询运营机构参与的陕西太白山旅游度假区规划项目中，业主单位太白山管委会及开发公司对度假区农民的安置、就业等问题在度假区开发过程中如何解决，如何与新农村建设相结合，提出较高要求，为此奇创项目团队提出建议方案：对于不同用途的土地，分别采用土地出让或者土地流转的方式。改变简单的土地征用方式，将土地的部分安置补偿费集中，成立农民持股会，持股会作为整个度假区的股东，参与度假区的土地出让，分享土地增值收益。这样，农民就从一个被动的被征地户，成为了整个度假区的开发股东（虽然个人股份较少），不仅可以减少在征地过程中的抵触情绪，同时通过分红的方式保证了在整个开发过程中的持续土地增值收益，其所持有的股份同时可以通过一定的方式予以转让，这将成为保障农民收入的另一种方式。
    目前，在各地的招商优惠条件中，有将土地出让金定得越低越好的趋势。其实这种方法在实际操作过程中是不妥的。很多地方土地成本不超过5万元/亩，再经过层层盘剥，真正到达失地农民手中的补偿款是少之又少。补偿费既少，又缺乏其他相应谋生技能，失地失业将是挥不去的阴影。这种不计成本的土地出让方式应该予以改变，土地征地费用应该大于补偿费用和农民社会保险费用之和。如此也许又会产生顾虑，即土地开发成本高了，会阻碍投资开发商的进入，其实不然。旅游度假区能否向开发商成功出让土地，取决于开发商开发的物业能否产生合理的利润，或者在一定的经营期限内，所投资的物业能否收回成本。这与开发的产品品质及市场行情有关。旅游度假区在这方面较其他地区相比有较大优势。旅游度假区开发导向可以倾向开发价值较高的物业，则其销售价格较高，开发商能够承受的土地价格也较高，可以提供的安置补偿和农民社会保险费用也较高，这样就形成了一种良性的循环，安置农民、开发商、国家、最终的度假物业客户各得其所。
    在解决了农民的安置问题后，需要解决失地农民的居住问题。农民的居住用房是在农村宅基地上自行建设的，缺乏规划性，整体上较为凌乱。若此村庄在风景区附近，在风景区扩建或新的度假区开发过程中，如果没有合理规划，当地居民自行搭建、违章建房等现象将屡禁不止，甚至建起6至8层的小产权房。所以在度假区的建设中，要避免小产权房的产生，对宅基地农民的合理补偿显得尤为重要。原有农村自建房动迁后，让其自行建设，费用如果过低，要是同时没有其他收入来源，在小城镇中多建几层楼收取租金或者干脆出售小产权，成了失地农民的一种主要收入来源。
    笔者认为结合新农村建设，采用合理的补偿机制，以宅基地换取配套设施齐全的多层公寓式安置住房，可以一步到位地解决问题。在奇创旅游咨询运营机构参与的云南旅游投资开发有限公司委托的西双版纳嘎洒温泉旅游度假区的规划中，就少数民族的村寨保护问题与合理的开发利用亦进行了探索，方案提出保护和开发是相对的，在新的历史条件下，要将新的元素加入，同时充分挖掘文化资源，将民族风情游、傣族农家乐等项目结合新农村建设，适时引入，在改变傣族人民相对落后的居住环境的同时，促进当地经济发展。
    社会主义新农村建设，需要为居住在农村地区的人口提供舒适的居住环境、社会保障和就业条件。旅游度假区的建设过程中，需要引进大量服务型的第三产业就业人员，为失地农民的就业就近和就地解决找到了一条适合的路线，为农民转变为居民进行了有益的尝试。通过实践，笔者认为旅游度假区的建设可以为当地农民的安置就业、为社会主义新农村建设探寻一种现实的可能。