四、国际都市旅游产业政策的成功经验研究：香港与新加坡的启示

    先进与系统的都市旅游产业政策体系是什么？应该包括那些内容？我们以和我国在同一东亚太平洋地区的世界著名旅游城市——香港与新加坡的经验来回答上述问题。

    运用产业经济学的理论，参照香港与新加坡的经验，先进与系统的都市旅游产业政策体系一般应包括：认识都市旅游产业政策制定的理论依据；明确都市旅游产业政策制定的目标；确定都市旅游产业政策的对象与需要完成的任务；提出都市旅游产业政策的手段与措施；建立都市旅游产业政策决策、实施与评估和调整的机构与程序。

    1.认识都市旅游产业政策制定的理论依据
    香港与新加坡的经验是：都市旅游产业政策体系的构建首先需要认识都市旅游产业政策制定的理论依据。都市旅游产业政策制定的理论依据，就是都市旅游产业在都市经济发展中的地位。地位评价的主要指标是都市旅游业对国内生产总值的贡献量与对就业的带动量。如果地位高，支持政策就强，反之，支持政策就弱。旅游业是香港城市经济发展的四大支柱产业之一。在新加坡，旅游业被确定为像高新技术产业一样的具有高附加价值的创意产业。因此，香港和新加坡都给予了都市旅游发展强有力的产业政策支持。

    2.明确都市旅游产业政策制定的目标
    香港与新加坡的经验是：都市旅游产业政策的制定应该具有明确的目标导向。香港旅游发展产业政策制定的目标导向是：要将香港建成世界亚太地区的休闲与商务胜地。这意味着，香港旅游发展的产业政策在亚太地区应该是先进的和具有竞争力的。新加坡旅游产业政策制定的目标导向是：要将新加坡建设成为世界级的旅游目的地、商务会展中心和地区旅游的枢纽。因此，新加坡制定了支持开发与马来西亚、印度尼西亚互补衔接性旅游线路的政策。

    3.确定都市旅游产业政策的对象与任务
    香港的经验是：在都市旅游发展的不同阶段，会出现不同的发展机会、面临不同的竞争挑战与需要解决不同的瓶颈问题，因此，都市旅游产业政策的制定需要关注不同的对象与完成不同的任务。

    例如，香港旅游业发展可以分为萌芽阶段、起步阶段、高速发展阶段、稳定发展阶段和发展新阶段。（1）在二战前的萌芽阶段，香港旅游业处于自发发展状态。（2）在20世纪50年代的起步阶段，香港进行了旅游发展的法律政策建设。1955年，香港政府成立了“发展旅游事业委员会”，又颁布了旅游条例。1957年设立了“香港旅游协会”，负责香港旅游业产品开发与推广。（3）在20世纪60年代到90年代的高速发展阶段，香港政府关注改善旅游环境，加快机场、码头、道路等基础设施建设，兴建高等级酒店和休闲住宿设施，同时新建和改建大批旅游景点，并开始逐渐在海外市场进行香港旅游的推广和宣传。（4）在20世纪90 年代至本世纪初的稳定发展阶段，为增加新的客源，特别是扭转1997年由“东南亚金融危机”产生的游客人数下降的趋势，香港旅游发展局于2001年推出全球旅游推广计划，香港政府于2002年说服中国内地政府取消香港游的配额，并在2003年推出大陆一些城市的居民赴港“个人游”的政策，大大增加了香港的客源量。（5）在2005 年以后的发展新阶段，香港政府计划通过资助开发大型旅游项目来实现产品的更新换代，推动香港旅游业持续快速发展。由香港政府资助开发的迪斯尼乐园已于2005年9月开业，香港湿地公园和东涌吊车于2006年建成。香港旅游发展局2006年又组织了“精彩香港旅游年”的推广活动。

    4.提出都市旅游产业政策的手段与措施
    香港提出并采用的旅游产业政策的手段与措施如下：
    （1）香港旅游业发展的综合性轨制政策，由香港立法会负责制定、修改与废除。
    （2）香港政府资助旅游吸引物的开发政策。以香港迪斯尼乐园为例， 该项目投资约数百亿元，除交通、土地等费用外，主题公园本身建设耗资约66亿港元，其中香港特区政府占57％的股份。此外，香港政府在亚洲国际博物馆、湿地公园和东涌吊车等项目上也投入数亿元资金，支持香港旅游产品的开发与更新。
    （3）香港客源市场的推广政策，包括免签证政策（全世界约有170个国家和地区的居民可免签证到香港旅游7天到6个月不等）、使我国中央政府与香港特别行政区政府同时取消内地到香港旅游的配额限制、实施“个人游政策”和香港旅游年推广政策。  

    （4）香港旅游信息服务政策。旅游信息服务包括：在全世界主要客源地设立13个办事处与8个代办机构，香港旅游发展局还专设“旅游网”，包括“discoverhongkong.com”，为游客提供最新咨询。设立游客咨询及服务中心、旅游热线，而且在大型国际会议和展览现场设置咨询服务台来处理大量的游客咨询。在中国内地游客不断增加情况下，香港旅游发展局2003年在罗湖口岸增设旅客咨询及服务中心，还在有些入境口岸、酒店、购物中心及旅游景点等上百个场所设置自助旅游资料架。

    （5）香港的城市公共交通政策。为了保障交通的安全性、可靠性、 环保性和高效性，以优先发展铁路作为发展公共交通系统的重点，同时也大力发展公交车。政府在汽车上牌、保险、停车和加油等各方面出台一系列优惠政策支持公交车，同时采取措施限制私家车的使用。

    （6）香港保障游客与旅行社利益的政策。1978年香港旅游业议会正式成立。它的工作目标是维持旅游业的高专业化水平，并且保障旅游业者与出入境游客双方的利益。从2002年11月起，按被修订的《旅行代理商条例》，所有在香港经营出境游和入境游业务的旅行代理商，都必须领取旅行代理商牌照。而领取牌照的必要条件就是要先成为旅游业议会会员。通过这一政策可以把香港经营出入境业务的旅行代理商纳入行业协会的管理范围。2002年2月开始，旅游业议会对游客推行“14 天百分百退款保证计划”，并且设立投诉机构，以确保游客在香港合理的消费利益。此外，旅游业议会也规定会员旅行社不得向入境游客收取离团费、年龄差别费及职业附加费等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游业议会也通过设立“旅游业赔偿基金”和“旅游团意外紧急援助基金计划”来给予支持。1988年香港政府颁布了《1988年旅行代理商条例》，正式设立“香港旅游业议会赔偿基金”，规定旅行社组织游客出外旅游时必须在给游客的发票或收据上加盖旅游业议会制作的印花，由旅游业议会对旅行社的经营进行监督，同时旅行社要向旅游业议会缴付团费1％的印花费，其中50％注入赔偿基金。遇到旅行社破产、倒闭时，按照相关条款，受影响的游客可以从基金中获得70％团费的补偿。随着香港旅游业议会收取印花费积累的旅游业赔偿基金不断增加，香港政府多次下调印花费率，并且上调损失补偿率。目前，法律规定的印花费率降至0.3％，而损失补偿率增至团费的90％。另外，法律规定收取的50％印花费作为旅游业议会的管理费，支付日常开支和员工工资，可以为旅游业议会更好地开展日常工作提供资金保障。1996年，旅游业议会又推出“旅游团意外紧急援助基金计划”，为参加出外旅游的旅行团游客意外伤亡提供紧急援助，最高金额达18万港元，并将收取的印花费部分用于旅行团队出外旅游发生意外的援助。这样做既减轻了旅行社的风险，也最大限度地保护了游客的利益。

    （7）香港旅游业的人力资源培育政策。2001 年香港旅游事务署针对青少年推出名为“好客文化遍香江”的全港性公众教育活动，并于2003年继续推行。同时香港旅游事务署还与香港青年协会合办香港青年大使计划，培训青年领袖成为接待游客的青年大使。2003年，香港政府为旅游发展局专项拨款4000万港元，实施旅游业英才实习计划。在进一步提升香港好客文化的同时，为有志投身旅游业的人士提供在第一线工作的实习机会和经验。

    （8）香港旅游业的环境保护政策。 香港政府成立跨部门的绿化委员会实施绿化计划，推行强制性的产品责任制，坚持对污染环境者实施“污染者自付”的原则。