一、我国都市旅游产业政策问题的研究背景

    我国都市旅游产业政策问题的研究背景主要有以下三方面：第一，都市旅游业是我国旅游业发展的窗口、枢纽与支柱。第二，与国际都市旅游发展的先进城市香港与新加坡相比较，我国都市旅游发展存在巨大差距和潜力。第三，存在巨大差距的原因之一是我国缺乏系统的、先进的都市旅游产业政策体系。因此，本文以浦东新区与上海为例，研究我国都市旅游产业政策的问题与体系就具有重要的理论与实践意义。

    1.都市旅游业是我国旅游业发展的窗口、枢纽与支柱
    据国家旅游局2006年9月发布的《2005年中国旅游业统计公报》报道：2005年，接待入境旅游者人数超过20万人次的城市有深圳、广州、上海、北京、珠海、杭州、苏州、桂林等30个。

   2005年，接待外国旅游者人数超过10万人次的城市有上海、北京、广州、深圳、杭州、苏州、天津、西安等37个。

   2005年，国际旅游（外汇）收入超过1亿美元的城市有北京、上海、广州、深圳、杭州、珠海、苏州、南京等28个。北京市的国际旅游（外汇）收入达36.19亿美元，居全国城市第一位。上海市的国际旅游（外汇）收入达35.56亿美元，居全国城市第二位。28个旅游创汇大市国际旅游（外汇）收入总计为195.3779亿美元，占同年我国国际旅游（外汇）总收入的66.69％，接待入境旅游人数总计3562.3918万人次，占同年我国接待入境旅游人数的29.61％[1]。

    2.我国都市旅游业发展存在巨大的差距与潜力
    我们以世界旅游组织评价一个城市旅游发展业绩的比较指标——居民人均国际旅游收入和平均每100位居民接待国际旅游人次数，来分析我国大陆都市旅游最具代表性的城市——上海和浦东新区与香港及新加坡的差距及潜力。

    从平均每100位居民接待国际旅游人次的指标分析，上海要高于中国， 浦东新区要高于上海，这符合上海市在全国的地位与浦东在上海市的地位。但是，与新加坡和香港比较，浦东新区平均每100位居民接待的国际旅游人次仅是新加坡的1／8，香港的1／13，这说明浦东新区作为上海发展国际大都市旅游核心功能区还存在巨大的发展潜力。显然，按上述方式进行比较分析，上海发展的差距与潜力则更大。

    值得注意的是：新加坡的面积只有682平方公里，人口400万，长住的外国居民高达总人口的1／4。香港的面积是1103平方公里，人口680万， 其中长住的外籍居民达52.3万人。浦东新区的面积是522.7平方公里，人口180.88万。上海市的面积是6340平方公里，人口1800万，其中长住的外国居民6万人。

    另外，我国正处在加速城市化与建设世界旅游强国这两个互相推动的进程中。因此，可以预计：都市旅游业的发展还将发挥更大的作用。据国家统计局的统计数据显示：我国城市化率已由1993年的28％提高到2004年的41.8％，2004年末全国共有城市661座。国家统计局预计，2010年我国城市化水平将接近45％，2020年前后为55％—60％，2050年前后将达到70％左右，届时我国将初步完成城市化过程。到那时，我国的城市人口将有11亿，城市也将增至1200座左右。2008年北京奥运会与2010年上海世博会的举办，都将大大促进我国都市旅游业的发展。

    3.我国都市旅游业发展缺乏先进与系统的都市旅游产业政策
    我国都市旅游业发展缺乏先进与系统的都市旅游产业政策的支持，主要表现在两个方面：第一是在充分利用市场机制促进都市旅游业发展方面还缺乏经验，开放度不足，整个环境将旅游产业发展主体——旅游企业管得太紧、太死。第二是在发挥政府主导作用方面，由于对旅游产业政策的研究与认识尚不深入，还不够充分和到位。

    旅游业是一个综合程度与关联程度都很高的产业。世界旅游组织倡导的旅游卫星账户（TSA）提出用旅游特征产业对旅游需求和供给进行分析。旅游特征产业包括12个行业：旅馆和类似的住宿设施、第二处住房所有权（如分时度假旅馆）、餐馆和类似的餐饮设施、铁路客运交通服务、公路客运交通服务、水路客运交通服务、航空客运交通服务、交通支持性服务、交通设备租赁、旅行社和类似的机构、文化服务以及体育和其他娱乐设施[2]。因此， 旅游业的发展必然会受到制约相关产业发展的一系列政策规制因素的影响。显然，整个经济体系运行的市场化程度也会影响旅游业发展的程度。

    整个经济运行体系的市场化程度可以用经济自由度指标来衡量。依据总部在华盛顿有影响的思想库——遗产基金会与华尔街日报的联合评估，2006年经济自由度指标（2006 Index of Economic Freedom）香港名列世界第一，新加坡名列世界第二，中国大陆位于世界第111名。自1995年经济自由度指标发表以来，香港已经是连续15年保持第一名的位置。

    经济自由度指标评估的内容包括10方面：（1）贸易政策，（2）财政负担，主要指企业与个人的税收负担，（3）政府干预，（4）货币政策，（5）外国投资，（6）银行和金融服务，（7）工资和价格，（8）产权，（9）法规，（10）非正式市场活动，包括腐败、走私、知识产权的保护和地下劳动力和其他服务的供给状况。

    显然，全面研究都市旅游业发展在市场经济运行体制与政策方面的问题至少需要从以上10个方面展开分析，并且按照对都市旅游业发展的瓶颈制约程度与解决的可能性，找出原因，制定系统配套的改革方案，有理、有效与有序地解决问题。

    在发挥政府的主导作用方面，我国尚缺乏基于产业经济学与公共经济学视角的先进、系统的旅游产业政策体系。