我们一向喜欢对事情先定位或定性，似乎这个问题确定以后，也就确立了坐标、找到了方向、获得了依据，也就是名正而言顺。因此，也就有了“凡事先定位”的中国式思维。对于一个行业、一个产业，定性和定位也很重要，国家明确你是什么性质的、哪个序列的、扮演什么角色，就等于确立了你在国民经济和社会发展大盘子中的位置，就可以享受有关政策和发挥相应作用。一言以蔽之，定性和定位如何，也直接关乎一个行业发展的方向和前景，可谓是兴衰攸关、生死攸关。
对于旅游业来说，进入 21 世纪，这个问题摆在了需要认真思考的桌面。
回顾我国旅游业发展的历史，在新中国建立以后、“文革”期间，即改革开放以前的那段时间里，旅游业的性质基本上是民间外交的事业接待；此后一段时间，国家的旅游管理机构被称作“中国旅行游览事业管理局”，这个“事业”在很多文件或论著中，基本的含义是不考虑接待成本的，不按照经济规律经营的，与今天我们所说的旅游接待有着本质性的差别。这种性质的旅游接待，在以后的较长时间里，也被认为是计划经济体制下的、政企不分的、低级发展阶段的。与此相对应，那个时期的旅游业被认为是“事业性质”、旅游管理部门被认为是“事业单位”。
改革开放以后，随着经济和行政体制的变革，旅游业的性质也发生了很大变化，最突出的就是旅游业成为了一个经济产业。在改革开放的最初 10 年，旅游部门强调最多的是为国家创汇；后来随着国内旅游的迅速崛起，陆续把创汇与创收并提。我国旅游业性质的变化，大致到 20 世纪 80 年代中期基本完成。我们在总结旅游业发展成就时，也将此“从事业接待型向经济产业型转变”，作为改革开放以来旅游业的最重要变化之一。从现实情况看，这个变化对旅游业的发展确实起了巨大的促进作用，一是在按照经济规律办旅游，解放了思想，加快了对外开放，改革步伐明显走在了铁路、民航等行业的前头；二是在国民经济中争得了应有地位，国家在发展政策、资金投入、接待设施建设等方面给予支持，产业规模迅速扩张；三是实行简政放权、政企分开，推动企业改制改组改造，充分利用外资和市场融资，促进旅游企业成为市场竞争的主体。正因如此，我国旅游业在 20 来年的时间里取得了突飞猛进的发展，由旅游资源大国发展成为世界旅游大国，入境旅游由世界排名 40 多位而跃升至前 10 位，国内旅游 80 年代后期崛起后一跃成为世界最大的市场，出境旅游 90 年代后期起步快速成为亚洲最大的客源地。由于以经济产业对旅游进行定位、定性，以为国家创汇增收为己任，因此，十多年来一直把“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”作为我国旅游业发展的总方针。
一个行业或产业的性质、定位不是一成不变的，它是与国家的经济体制、行政体制、社会体制的发展变化相适应的。改革开放以后，我国旅游业定位的适时调整和变化就是很好的证明。从当前旅游业发展所达到的产业规模、所释放的巨大社会功能，以及经贸发展、国际交往和社会需求对它提出的多元化希望看，旅游业又到了一个需要对自身性质和定位进行重新思考和认识的时候了。这既是推动旅游产业大发展的使命，也是行业管理生存的需要，也是全面提升旅游业地位和作用的重要机遇。这次旅游业定位最明显的一个特点，就是兼具经济产业和社会事业双重的性质。
1 、旅游业现已大大超出了经济领域。它结束了改革开放之初的以入境游为主的局面，发展成为入境、国内、出境游并驾齐驱；中国已不是单纯的旅游接待国、旅游目的地、赚取创汇的概念，而是一个目的地与客源地共同发展的局面；旅游资源和产品已突破传统的领域，除了山水风光、文物古迹以外，民族文化、民俗风情、社会资源（如工农业旅游）等也成为旅游吸引物，对旅游者的影响更加多元化；旅游产业规模的扩大、涉及领域的增多，对经济社会、相关行业的影响已不限于经济领域；旅游区（点）的增多、旅游企业的增多、旅游者的增多，使旅游与地方发展和百姓生活密不可分。总之，旅游及旅游业已远远超出了经济领域的范畴，经济功能仅是其中的一个元素，旅游的综合功能越来越突出，并与经济功能呈鼎足而立之势
2 、旅游在国际服务贸易中的作用日益突出。 20 世纪 90 年代以来，世界服务贸易增速超过货物贸易，服务业成为国际直接投资、产业转移、提升产业竞争力的重要领域。我国服务业增加值只有 33% 左右，远低于国际 70-80% 的水平。但旅游业是我国服务贸易的大头， 创汇已经占 2/3 ；在促进国际贸易和谐发展、完善贸易结构方面的作用，旅游业与一般贸易不同，贸易壁垒和贸易摩擦较少；服务贸易具有 需求高弹性、资源耗费少，服务不可移动和储存的特点，发展旅游有利于实现高就业；从创取外汇的角度，不仅可以大力发展入境旅游，也可以“走出去”在世界旅游市场发展；从发展出境游的角度，可以展示我国经济建设成就和人民生活水平提高，向旅游强国迈进，也可以弥补贸易的差额，缓解国际贸易的摩擦。从这些方面来分析，旅游业与一般贸易是明显不同的。
3 、旅游业的社会功能越来越突出。在旅游业参与经济建设过程中，表现出了十分明显的社会功能。最为明显的是促进了地方经济发展，加快了中西部的脱贫致富；旅游发展安置了大量就业，包括农村的、城镇的，还有再就业的；促进了产业结构调整，扩大了内需，刺激了消费；树立了新的资源观和发展观，形成了保护与发展的良性互动，推动了当地经济可持续发展；扩大了对外开放，提高了城市知名度，优化了投资环境，促进了区域经济发展；改善了老百姓的生活，更新了思想观念，推动了物质文明和精神文明建设。
4 、旅游成为精神文明建设的重要内容。旅游吸引物囊括了自然、人文、社会等各种资源，集物质文明与精神文明之大成。旅游的过程就是寓教于游、赏心增智的过程，通过广开见闻、亲身体验，增加阅历、学习知识。国内旅游的很多目的地，本身就是爱国主义、传统教育的基地，宣传、文化、精神文明建设部门把它们作为精神文明建设、提高国民综合素质的重要课堂；近年来宣传、建设、旅游部门联合开展的文明景区评比，宣传、旅游部门做出的开展红色旅游的部署，都表明旅游是开展精神文明建设的重要载体；在旅游资源的开发过程中，发掘、保存、利用、宣传了传统文化、民族文化，也是民族文化和精神文明建设的重要组成部分。这说明，旅游业的文化教育功能在进一步提升。
5 、旅游是与文化、体育、广电、出版相类似的部门或行业。 在改革开放之初，服务业、社会事业被认为是非物质生产部门和行业，过多地强调其公益性而忽略了对其产业性的认识，给这些部门纳入国民经济体系带来很多困难，同样，目前过于强调其产业性而忽视其社会性、服务性，对这个产业的发展也是不利的。 前些年，文化、体育、广电、出版等部门一般自称为事业单位、是社会事业职能；近年来，随着政企分开、行政体制改革和市场经济建设的推进，也明确强调自身具有的产业功能，即文化产业、体育产业、广电产业、出版产业，但并不因此而否定其原有的社会事业性质。这些部门兼具了产业和事业双重的性质与功能。例如，文化部的“三定”方案中，关于文化部的职能就有“ 管理社会文化事业，拟定社会文化事业发展规划并组织实施”、“拟定文化产业规划和政策，指导、协调文化产业发展”的职能，也就是通常说的兼具事业和产业双重的性质，体育等部门也是如此。 在此应予进一步明确的是，我们这里所说的“事业”与以前旅游部门是“事业接待”、“事业单位”有所区别，现在的“事业”是指服务于全民、全社会的社会事业，是相对于经济产业的一种职能范围，它作为一个管理部门不一定就必须是事业单位性质（从现实看，要看编制，中央和省级是行政的，而以下则往往是事业的），作为一个行业要贯彻政企分开、事企分离，并不是说就不搞产业。
6 、旅游兼具社会服务的功能和性质。从我国机构设置“ 精简、统一、效能”的原则要求看，政府机构改革的基本方向是，加强计划、财政、金融等与国民经济运行密切相关的宏观调控部门，建立健全强有力的宏观经济调控体系；尽量压缩和减少以产品为基础设立的专业经济部门，从而减少对企业的条条管理和约束；加强社会服务部门，为经济发展和社会稳定提供有力的社会保障和社会服务；加强执法监管部门，实行执行与决策分离，执法与自身经济利益分离；大力发展社会中介组织，为政府职能转变，实现 “ 小政府、大服务 ” 创造重要条件。 按照机构改革这一基本的方向，专业经济部门改革的方向就是要逐步撤销和被行业协会替代的，例如，原纺织部、化工部、轻工部、冶金部等。从旅游局的工作职能看，它与“ 以产品为基础设立的专业经济部门”有所区别，带有明显的社会服务部门的特征，不宜简单地将其视为专业经济部门；从它在国家宏观调控部门的归属看，旅游是 在国家发改委的内设机构社会事业司的联系范围，即“协调人口、文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、政法、民政等发展政策”，也说明应属于社会事业、社会服务部门范畴。因此，从改革的方面来说，旅游部门应该进一步强化社会服务的职能。
7 、旅游已成为人民群众小康生活的重要内容。黄金周旅游、假日旅游的崛起，使旅游消费大众化， 2004 年人均出游高达 84.8% ，“十一”黄金周超过了 1 亿人次，旅游真正成为了全面小康的重要内容。这无疑为众多投资者、经营者创造了无限商机，旅游创汇创收的水平也将大幅提高，但是对于旅游部门和全行业来说，则应注意把工作重点向旅游服务倾斜，也就是要大力倡导“以人为本”，把更多地精力用于搞好公共服务上，包括旅游信息、旅游服务、旅游安全、旅游救援等，把提高人民群众享受旅游服务的满意度，作为检验工作的一项重要内容。现在一些发达地区已经把提高公众出游率列为小康生活的重要内容，有的地方提出实施“国民旅游计划”，都反映出旅游业已经远远超出了经济产业的范畴。
对于旅游行业来说，及时认识和把握这些发展变化，适时地调整发展战略和战术是非常有必要的。 |
