2005年8月18日，在西安举行的全国旅游工作座谈会上透出消息，实行10多年、已为业界所熟知的旅游市场战略调整了，这是我国旅游发展分针的重大变革，对于今后一个时期我国旅游业的发展必将带来广泛而深入的影响。
一、我国以往的旅游市场发展战略
改革开放以来，在较长的一段时间里，我国旅游业没有明确提出市场发展战略。如果硬要概括那时的旅游发展战略，应该是大力发展入境旅游，千方百计地为国家赚取外汇。
我国旅游业明确提出一个市场发展战略，大致是在 1997年。当时，习惯性的叫法是旅游发展的方针，即“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”。实际上，稍作推敲就会发现，将其称为旅游业的发展方针，略显夸大，它更多的反映了旅游市场发展的指导思想或政策导向。
这一市场发展战略既反映了那个时代的发展背景，也体现了全行业对旅游产业功能的认识水平。从这三句话的修饰用语看，“大力”、“积极”、“适度”都是从支持发展的态度和力度而言的，反映的是对各个市场的发展定位和导向，而不涉及更深层次的发展要求。这一市场发展战略的提出，背景是入境旅游有了较大发展、国内旅游正处于快速崛起的前夜、出境旅游开始起步，需要在产业的宏观层面确定一个指导原则，规划指导三个旅游市场，统筹协调各个旅游市场的发展。改革开放以来，邓小平不止一次强调“搞旅游要千方百计地增加收入”，并提出了争取世纪末实现旅游创汇 100亿美元的发展目标。受此影响，在相当长的时间里，旅游业都把为国家赚取更多外汇作为首要目标，因此，入境旅游也就理所当然地要摆在首要位置；国内旅游正处于兴起阶段，也就被置于了一般的地位；出境旅游是要花掉外汇的，自然就被置于适度发展的地位。尽管如此，这个发展战略的提出，对于促进那一时期旅游业的发展还是发挥了重要作用。
１、加快提升了我国旅游竞争力
我国旅游业的起步发展是从入境旅游开始的，这与世界大多数国家相比是比较特殊的。这主要是受增创外汇的思想影响，也与当时国内经济发展水平较低有关，城乡居民没有经济实力出游，旅游接待设施也十分紧张，不可能同时供应海内外旅游者。因此，从改革开放到 80年代中期，我国旅游业基本上是入境旅游“一支独秀”；之后，随着人民群众生活水平不提改善，国内旅游日渐兴起，但由于旅游接待设施供应不足，国家对国内旅游采取了不支持、不鼓励、不反对的态度，客观上入境旅游仍处于唯我独尊的地位；90年代中后期，国家提出了三大旅游市场发展战略，明确要“大力发展入境旅游”，实际上是重申了入境市场在我国旅游业中的重要地位。由于这个观念在各级政府中日渐深入，抓好入境旅游已成为许多地方政府的自觉行动，为此采取了将旅游促销经费纳入预算、对旅游创汇实行奖励、努力争取增加国际航线航班等措施，共同推动了入境旅游的加速发展，我国接待过夜海外旅游者从1992年起、旅游创汇从1994起，开始稳居世界前10位，中国一步步地从旅游资源大国向世界旅游大国迈进。所有这些，都是一直倡导和实行“大力发展入境旅游”政策的结果。
２、顺应了国内旅游大发展的要求
我国国内旅游兴起于 80年代。由于当时旅游接待能力有限，入境旅游接待压力比较大，因此，1981年国务院《关于加强旅游工作的决定》提出，“由于目前交通、食宿、游览点等条件较差，暂不宜提倡发展国内旅游”，但国内旅游的发展并没有因此而停滞，到1985年，国内出游已达2.4亿人次、收入80亿元人民币。因此，国家采取了“加强管理，保障供给”的措施（1985年，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》），尽量接待好国内旅游者。1993年，国办批复国家旅游局《关于发展国内旅游业的意见》，提出了“搞好市场，正确引导，加强管理，提高质量”的指导思想，严格地说并没有根本地扭转被动发展、被动适应的局面。尽管如此，国内旅游仍然在加速发展，1993年旅游人数4.1亿人次，收入864亿元；1995年旅游人数6.29亿人次，收入1375亿元；1998年旅游人数6.94亿人次，收入2391亿元；在不少地区，国内旅游已成为当地旅游业的支柱，成为了地方经济的新增长点。因此，９０年代中期以后，在全行业提出“积极发展国内旅游”的指导思想，与以往对待国内旅游的发展态度相比是一个历史性的进步，也是符合国内旅游发展趋势的。当然，由于国内旅游所占旅游业的份额越来越重，在个别地区已成为旅游经济的主体，有些地方也提出一些质疑，为什么不能把国内旅游提到更重要的位置，“大力发展”与“积极发展”在战略上有什么区别，等等。这些建议虽然没有被采纳，我们仍然在坚持“积极发展”国内旅游，但实质上也没有阻挠国内旅游的发展。
３、主动引导了出境旅游发展
出境旅游是我国最后兴起的一个旅游市场。从出境游开始萌芽之日起，采取的就是一项控制性措施，包括发展规模、监管手段等，目的在于控制外汇流失，这与旅游业努力为国家增创外汇是紧密相关的。出境游最初在“探亲”范围试行，出境者的外汇由境外亲属担保，出境人数比较有限；后来发展到了“自费”出境旅游，出台了《中国公民出境旅游管理暂行办法》，采取量入为出、配额发放等措施，控制出境旅游的总量。“适度发展出境旅游”提出的时候，大致相当于自费出国旅游阶段。当时，国家仍强调减少外汇流失，对各种目的的公民出境也有较多限制；对于旅游业来说，出境旅游市场的开放程度也不可能很高。客观上，这一市场发展战略的实施，对于摸索和积累出境游的发展经验，保障出境旅游健康有序的发展，发挥了十分必要的作用；如果当初没有采取这样的发展战略，出境旅游市场秩序可能会更加混乱。同时，由于 1997年即出台了出境游管理的法规规章，根据世贸规则“国内法规”的条款，争取了在入世谈判中出境游问题的主动。
二、旅游市场战略调整势在必行
从首次提出三大市场战略至今已历经 10年。这段时间里旅游市场形势发生了很大变化，三大市场的结构明显不同于以往，每个市场也都有新的发展趋势。首先是市场份额的很大变化，入境旅游已居世界第五六位，国内旅游成为世界最大的市场，出境旅游是亚洲第一，这些都是前所未有的；其次是结构变化，国内旅游与出境旅游迅猛发展，创汇以外的综合功能明显提升，三大市场由主次之分逐步走向并列发展；三是各大市场面临着不同的主要矛盾，仅靠发展力度的调控无法解决问题，需要研究更有针对性的一个对策。
1、入境旅游发展的任务仍然很重 。在“大力发展入境旅游”市场战略的指导下，入境旅游得到了较好的发展，入境接待和创汇稳步提升，大体上保持在世界第五六位，但从加快建设旅游强国的发展要求看，入境旅游发展仍有明显的差距。这主要表现为国际竞争力还不强，旅游产业素质还不高。一是入境旅游保持了总体的较快增长，但接待与创汇在世界的排位，除 2002-2003年两项指标并列第五以外，其它各年创汇位次均落后于接待位次，1995年以来大致相差1-3个位次，反映了入境游仍以规模扩张为特征。二是国际旅游竞争力不强，接待人均花费水平低于旅游发达国家约200美元，长途交通、住宿花费占了创汇总量的近40%，旅游餐饮、游览仅占12%左右，旅游购物占20%多一点，反映了我国入境旅游的产业素质还不高；个别地区虽然收入增幅高于接待增长，但基本是靠提高景区门票、限定饭店最低价等行政措施；入境客源虽保持了较快增长，但国内旅游企业自主开拓市场能力较低，仍然倚重境外旅行商和旅游产品价格的竞争。三是入境旅游的国际间竞争日趋激烈，不进则退。从全球范围的旅游发展态势看，虽然东亚太地区的旅游增幅大于欧美国家，但旅游发达国家对入境客源的争夺一直没有放松， 组织动员国家力量参与竞争的趋势不断加强， 例如，西班牙在国家层面加强了旅游质量提升、日本提出观光立国战略，目的都是进一步提升入境旅游竞争力，这对中国旅游业是一个很大的发展压力。
2、国内旅游迫切需要给予高度的重视 。自上世纪末开始实施黄金周制度以来，假日旅游如狂飙般异军突起， 从 1999 年 “ 十一 ” 到 2004 年 “ 十一 ” ，仅黄金周期间旅游人数就由 4000 万人次快速攀升至 1 亿多人次，使 国内旅游快速向大众化消费方向发展。 2000年，国务院办公厅发布46号文件，对促进和引导假日旅游健康发展做出了一系列规定。此后，由于人民群众基本实现了小康生活的目标，出游能力和出游规模不断扩大， 2004 年，国内旅游达 11 亿人次，城乡居民平均出游率达 84.8% ；可以预见，随着“十一五”期间我国人均 GDP 达到 3000 美元，旅游消费将成为人民群众日常生活的必需，成为全面小康生活的重要组成部分。
全面小康应是比现有情况有较大提高的一种生活水准，对旅游消费而言也应该是一种更高质量的要求和标准。 但目前国内旅游整体上处于粗放发展状态：一是发展迅速、规模很大，尤其是黄金周期间，旅游产品大有供不应求之势，旅游质量也没有很高要求，但由于需求市场庞大，发展后劲充足，反而不易于向集约化方向转变；二是低层次、粗放型发展特征比较明显，表现为 “ 一流资源、二流开发、三流服务”，旅游资源的开发、人均消费水平、旅游产品价格、旅游服务都处于明显的低层次；三是全国每年超过 10多亿人次的旅游活动，尤其是节假日的旅游高峰时段，旅游安全形势非常突出。因此，这种发展现状不适于全面小康生活的要求；“积极发展”的指导思想也解决不了现存的问题。
3、出境旅游高增长将引发诸多新问题 。出境旅游虽一直强调“适度发展”的方针，并采取过计划性和控制性手段，但由于人民群众生活水平提高以后有强烈的出境旅游需求，因此，发展势头一直比较强劲。据统计，出境旅游达到第一个 1000万人次用了约10年时间，达到第二个1000万人次只用了3年，而2004年一年仅净增的就接近1000万人次。因此，业内有人比较说，如果入境旅游是呈算术级数增长，出境旅游就像是呈几何级数递增。尤其是方便公民申领护照以后，出入境管理手续进一步简化，客观上使出境游“适度发展”失去了控制手段。加之，出境游监管的环节主要是在境外，近年来暴露出越来越多的问题：一是严重损害旅游者的合法权益。由于削价竞争、零负团费等原因，发生了大量诱迫旅游者购物消费、观看黄色表演、增加自费旅游项目等。二是旅游安全事故时有发生。包括交通环节、自然因素、社会治安等原因，造成了一些旅游者的伤亡事故，应急处置、寻求救护、善后处理等方面都提出了 新的要求。 三是假借出境旅游渠道的犯罪行为增多，例如，偷渡、非法滞留等，一定程度低损害了国家声誉和旅游形象。四是出境游的快速增长，近期可能会 引发旅游贸易逆差，使旅游创汇与旅游花汇相抵消，这种局面将对中国旅游业产生重大影响。因此，“适度发展”已不适应出境游的发展现状，也不能指导解决出境旅游市场存在的问题。
鉴此，三大旅游市场发展战略已到了必须调整的时刻。
三、对新的旅游市场发展战略的理解
近期研究提出的旅游市场发展战略是：“ 大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游” 。这种调整并非率意而为，而是经过深入调查研究，具有深刻的发展背景和目的。
1、进一步重视入境旅游。 调整以后的旅游市场发展战略中，入境旅游在提法和位次上虽然没有任何变化，但仍具有十分重要的战略意义，即继续把入境旅游放在最重要的位置，继续狠抓入境旅游，发展的目的 已大大超出了为国家赚取外汇 。“十一五”及以后一个时期， 入境旅游的发展事关旅游强国目标的实现。主要原因：一是进一步提升我国旅游国际竞争力。世界旅游强国的重要标志是做大做强入境旅游，包括在全球旅游业中的排位、对国民经济的贡献率、对社会进步的贡献。二是加快提升旅游产业素质。 从我国入境旅游开始步入世界前十位，至今已有１０多年时间。我国之所以还不能称为旅游强国，是因为产业素质与旅游强国还有较大差距。入境 旅游是促进国内旅游质量提升的推动器，是拉动旅游产业素质的一个基础和 起点，因此，抓入境旅游的提升就是抓整个产业素质。三是努力 保持旅游外汇收支相对平衡。虽然国家外汇储备比较雄厚，但不意味着就可通过出境游渠道任意支出外汇，除特别情况外，任何一个国家都不会如此。由于对出境旅游的发展规模缺乏有效的调控手段，也不能出台限制出境旅游的政策，因此，要保持旅游外汇收支相对平衡必须坚持不懈地狠抓入境旅游。从这些方面看，坚持大力发展入境旅游具有重要的战略意义。
2、规范发展出境旅游 。把出境旅游排布在第二位，并不是说它的重要程度仅次于入境旅游，而是把入境、出境作为国际旅游的组成部分，就如同外贸进出口一样。将出境游战略由“适度发展”调整为“规范发展”，首先是适应了出境游发展的现状，即发展规模的控制已不现实，“适度发展”已徒有虚名，原因包括：出境游目的地的增加，出境游经营主体的多元化，出境游名单表的失效等；从更长远一些看，随着人民群众小康生活水平的不断提高，对出境游的需求会进一步扩张。其次是加强了对出境游发展的指导性，指明了今后一个时期出境旅游发展的方向，明确了出境旅游工作的重点。即认真面对现存的问题，首先是做好现已开放的出境旅游目的地国的各项事宜，建立双边旅游协作关系和工作渠道； 加强整治出境游市场中的突出问题，严厉查处涉嫌非法滞留境外负有责任的组团社和相关人员； 研究提出危机处理机制和调控手段； 着手研究新形势下征收出境税问题，适时预设和启动出境游的调控闸门。
3、全面提升国内旅游 。 国内旅游由“积极发展”调整为“全面提升”，这是新形势下对国内旅游的战略性要求，也是与建设全面小康社会、实现旅游强国目标紧密相连的。现已超过 10亿人次、占旅游总收入70%的国内旅游，已是我国旅游业重要的发展基础，旅游产业素质的全面提升最终要取决于国内旅游。因此，“全面提升”的发展要求，符合旅游业发展的总要求，也符合全面建设小康的总目标。 实践证明，小康生活已对旅游业发展带来了明显而重要的影响，标志就是以黄金周为代表的假日旅游消费的飙升，将旅游消费带入了大众化阶段。 “十一五”期间，人民群众的小康生活水平还要继续提高，必将对旅游发展产生非常重要的影响，因需求市场的扩张必将带来投资、产品、服务、管理等一系列的扩张、变化和调整。在这个过程中，旅游业将得到更大发展，为国家更多地创汇创收；但最基本的应该是如何更好地满足人民群众旅游消费的需求，满足的程度应该是与全面小康的生活水平相适应的，这实际上也就提高了旅游工作的要求。旅游行业做好这项工作，就等于在全面建设小康社会中找到了自己的定位。具体来说，全面提升国内旅游，就是要进一步加强旅游基础设施建设；加强旅游景区精品化建设；提高旅游饭店管理水平和服务质量；完善旅游黄金周制度，提升假日旅游组织协调水平 ； 建立健全旅游 公共服务体系，完善旅游 安全救援、信息引导、咨询服务、预订服务、纠纷处理机制。
综上可见，将旅游市场发展战略调整为“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”，与前一时期的市场战略相比，更加重视市场导向的针对性，兼顾了 国内外两个市场、两种资源的统筹发展，有利于及时跟踪市场形势的变化，提高行业把握市场的能力。 |
