来源：大河网-河南法制报

2011年06月24日05:51

　　首席记者 李红 记者 郭跃华

　　核心提示

　　今年，我省旅游业总收入要达到2626亿元。这是《2011年加快旅游业发展工作方案》中对我省旅游业发展描绘的“经济美景”。

　　现如今，旅游不仅在我省经济社会发展中占有举足轻重的地位，而且已成为人们生活中不可或缺的一部分。如何通过立法更好地保护旅游者权益，促进旅游业的发展，已成为当务之急。

　　昨日召开的全省旅游法制工作座谈会上，与会各方围绕去年12月29日出炉的《中华人民共和国旅游法（草案第一稿）》，结合河南实际提出了旅游业立法的“河南声音”。这些“声音”将汇总后提交全国人大旅游法起草组。

　　旅游立法河南声音：

　　● 问题：旅游市场低价竞争，虚假宣传；就餐质量差，住宿条件大打折扣；零团费、负团费……

　　● 声音：健全“旅游合同”，理顺旅游管理体制；明确游客基本权利，确立游客精神损害赔偿制度等，保障游客权益；明确导游地位，规范从业行为，完善管理体制，建立完善的导游社会保障制度

　　立法进展：

　　旅游法千呼万唤已见端倪

　　“旅游法是改革开放初期就启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，上世纪90年代初期，国家旅游局曾拟出法律草案并在一定范围内征求过意见。由于当时我国旅游业尚处于起步阶段，有关方面对该法涉及的一些重要问题认识不尽一致，有关旅游管理的行业法规和地方性法规基本上还是空白。立法条件不成熟，立法经验积累不够，因而这部法律草案未能提请审议。”河南省旅游局副局长王玉宝说。

　　这一等，就是近20年。2009年12月份，全国人大财经委员会召开会议成立旅游法起草组并举行了起草组第一次全体会议。这标志着旅游立法工作正式启动。

　　“起草领导小组组长是全国人大财经委主任、委员石秀诗，他是咱们河南老乡。上个月，石秀诗主任还带队专程来河南进行了为期5天的旅游立法调研。”王玉宝说。

　　由于刚在北京参加过由旅游法起草小组召集的立法研讨会，王玉宝对旅游法立法的进展了然于胸。

　　“去年12月，已经形成了正式的法律草案第一稿。立法工作计划在两年内完成，争取2012年提请全国人大常委会审议通过。”王玉宝说。

　　立法思路：

　　采取综合模式力避部门利益

　　“近年来，我国旅游业发展迅速，在规模上已接近西方旅游业发达的国家，但发展质量和管理水平仍有较大差距。”王玉宝说，旅游管理涉及多个领域和行业，迫切需要加快制定一部综合性的旅游法，从而明确旅游业可持续发展的措施和要求，明确旅游者权益保障，确立统一的市场规则和规范，建立国家旅游发展综合协调机制等。

　　“旅游立法应当把规范、细化各市场主体间的权利义务关系作为重点，通过加强行政监管和司法救济来解决旅游市场存在的混乱问题。需要在法律中确定产业政策导向，明确旅游者、旅游经营者、管理者之间的责权关系，规范旅游资源开发、保护与可持续发展，并通过建立旅游业发展综合协调机制，解决有关交通、景区、住宿、餐饮、娱乐、购物及安全等多个环节的管理职责等问题。”

　　“一定要有这样一种思想：旅游法是一部综合性的法，是旅游的大法，不是为旅游部门立的法，也不是单纯的行政管理法，而是行政法加民商法加促进法等的综合性法规。不能从旅游部门一家的角度来看问题，不能站在部门利益考虑立法。”王玉宝说。

　　对此，河南大学历史文化学院教授刘坤太也有相同的看法。他说：“旅游法的制定对旅游业来说具有跨时代意义，旅游业界、旅游管理界、旅游学界都非常关心。正因为如此，应当对旅游法的条文内容报以高度理性的关注，避免因为对本领域的偏爱而在国家大法里规定不适当，或者遗漏一些重要的条款，影响国家大法的合理性和严谨性，影响旅游行业的健康发展。”

　　另外，他还提出：“各级政府应根据本地旅游产业发展的实际，适时编制旅游规划。现实中，各地政府因为资金的原因，没有能力编制旅游规划，把编制旅游规划的权力委托给了企业或其他社会团体。企业和团体更多地考虑了他们集团内部的利益，无法做到公平、公正，在用水用地、资源利益保护、当地居民保护、旅游地基础建设、旅游地文化本色保护等方面会出现许多问题，形成了不好的影响。”

　　刘坤太认为，旅游规划的编制工作应由具备国家认定相应资质的法人团体承担，任何个人不得强迫编制团体将不适当的内容写入旅游规划。

　　立法困境：

　　产业链长，存在条块分割格局

　　“无资质经营，低价竞争，虚假宣传广告，严重损害了旅游者和经营者的合法权益，扰乱了市场秩序。”王玉宝说，“究其原因，旅游产业链长、关联行业多、市场化程度高，在我国行政管理体制和现有法律框架下形成了条块分割的管理格局，难以实施综合治理，依靠行政规范很难取得成效，需要进一步健全"旅游合同"等民商法规则。因此，我国亟须旅游综合立法，建立符合中国旅游业实际情况和发展要求的综合监管体系。”

　　那么，能不能通过立法的方式把旅游的管理体制给理顺？郑州大学旅游学院院长杜书云说：“现在旅游景点有旅游局管的，有文物局管的，有林业局管的，有些地方还由旅委会来管理。不少地方景区有局长，旅游局也有局长，两者如果是平级的话，还会出现很多问题。”

　　“另外，20世纪90年代以来，互联网飞速发展，对旅游业产生了非常大的影响，旅游业发生很大的变化，旅行社的经营形式发生很大的变化，特别是在线旅游，比如在国外，手机电子商务已经是在线旅游一个很重要的点。手机的预订功能，机场的接机、酒店的入住以及识别功能，全都可以依靠手机来完成。在线旅游这样的新形式，怎样通过法律的形式来规范，草案中没有涉及。”杜书云说。

　　打着开发的旗号，在风景保护区私采滥炸，这种现象并不少见。“现在风景区内人造的东西越来越多，有些经营不下去了，干脆关门走人，不仅形成了大量建筑垃圾，也破坏了原生态环境。”河南大学历史文化学院教授谢清溪说。

　　省旅游局规划发展处处长李延庆说：“旅游立法中亟须明确执法主体是谁，游行业主管部门是干什么的。”

　　“我国部分地方旅游资源存在盲目开发、过度利用，导致景观受损、环境破坏、生态退化等现象。在旅游产品开发中，也存在低水平开发、重复建设、恶性竞争的问题。原因之一就是旅游资源保护和规划体系不完善、不健全，旅游规划的科学性不够，规划得不到很好落实。”王玉宝说，这就需要通过旅游立法，明确旅游规划的内容、原则和法律地位，为建立健全旅游资源保护和科学规划的制度体系提供法律依据。

　　王玉宝认为，处理好旅游资源保护与合理开发利用的关系是旅游立法的一项重要内容。为此，要做好旅游法与土地法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法以及风景名胜区条例、自然保护区条例等法律法规的衔接，并通过立法对旅游发展规划、旅游功能区规划的编制进行规范。

　　立法期待：

　　提升服务质量保障游客权益

　　住宿条件大打折扣、就餐质量差、行程仓促像打仗……很多人对旅游既怀有期待，也有着种种恐惧。

　　王玉宝说，必须通过旅游立法明确各类旅游企业和从业人员的权利义务，完善管理体制和保障机制，从制度上保障服务质量的不断提升。比如：高星级宾馆存在的重“硬件”、轻“软件”、服务质量不高的现象；部分旅游企业诚信缺失现象；旅游从业人员平均素质不够高等问题。

　　“目前旅游市场上存在的损害旅游者合法权益的各种问题，依照现行法律法规很难予以彻底解决。”王玉宝说，“例如现行法律也保护消费者的知情权，但旅游消费中信息不对称的现象突出，旅游者知情权应得到更大程度的保护。另外，按照现行法律，由于旅游相关服务者的原因发生意外而造成旅游者重大损失的，现实中多先由旅行社对旅游者承担责任。而旅行社需要相应的保险保障制度，才能承担起对游客的赔付责任。再者，旅游者寻求权益保护的途径不畅。为了充分保护旅游者合法权益，迫切需要针对旅游的特殊性制定旅游法，从明确旅游消费者、旅游经营者之间的权利义务，明确旅游合同中的特殊规定，完善旅游者权利救济途径等方面作出法律规定。”

　　王玉宝说：“当前旅游经营中产生的纠纷，如旅客购物纠纷、饭店物品保管责任认定、游客意外伤害等，各地在执法监督工作中存在相同性质的纠纷处理依据不同、处理结果差异大等情况。特别是一些涉及旅游经营与游客利益的基本民事制度，难以通过现行行政法规作出规范，影响到游客利益的保护。”

　　“要将旅游者权益保障作为立法的基本理念，从多环节实现对旅游者合法权益的保障，包括明确旅游者的基本权利，确立旅游者精神损害赔偿制度和旅游经营者对有关损害的现行赔付制度，完善旅游者隐私权保护制度，建立旅游者权利救济制度等。”

　　立法建议：

　　从法律层面上杜绝“零团费”

　　今年春节期间，来自安徽的张氏夫妇不满香港导游因自己无购物而恶言相向，与这名女导游争执打斗，引起业界震惊。相关专家认为，这与香港导游的薪酬制度不无关系。知情人士指出，目前很多香港导游都是“自由人”，没有底薪，可以带不同旅行社的团。若带的是低价团，游说游客购物的提成便成为他们的主要收入来源。一旦游客不购物，他们就可能使用不当手段使游客就范。

　　"社会地位低微、社会保障缺失、整体素质偏低"，调研中，旅游业界代表用这样来描述导游人员目前的现状。

　　谢清溪说：“在现代旅游的发展中，旅游"零团费"和"负团费"实质上是一种欺诈行为。"零团费"和"负团费"主要是依靠旅行过程中对额外项目的收费、降低接待的标准、减少开支、安排购买活动来弥补收入，扰乱了旅游市场的秩序，影响了旅游业的健康发展，从法律的层面上应该杜绝。如果出现这种现象就视为违法，旅游企业就可以由价格竞争向品牌竞争转变。旅行社的服务应实行明码标价，强化旅游合同的管理，强化旅行社和游客的合同管理，强化旅行社和导游的合同管理，强化旅行社和旅行社的合同管理。对违约的行为，要进行法律的追究。”

　　很多业界代表认为，导游的现状与管理体制与当前旅游市场存在的问题具有较大的关联性。因此，要通过制定旅游法明确导游的地位，保障其合法权益，规范其从业行为，并进一步完善其管理体制。

　　“现在导游的社会地位低、社会保障低、工资待遇低。要解决这一问题，在导游管理上要以人为本，建立完善导游社会保障制度。为导游购买养老金、失业金和医疗保险金，这样导游才能一心扑到工作当中。建立合理的导游基本工资制度。调研中发现，现在有的导游的基本工资才300元，这样导游为了生活，必须要从游客的身上得到利益。旅行社应根据其他员工的薪金水平，合理确定导游的基本工资。草案中，也应该将小费的问题明确化。” 谢清溪说。