（2011年6月23日） 同志们： 现在传达贯彻全国旅游立法研讨会精神。一、 会议基本情况 为加快推进旅游法起草工作，5月26日至27日，由全国人大财经委牵头的旅游法起草小组在北京召开了一次高规格的旅游立法研讨会。参加会议的有：国内外旅游业方面的知名专家、全国人大、国务院30多个相关部门的有关领导和各省市区旅游局主管法规工作的领导等100多人。全国人大副委员长周铁农出席会议并致辞，全国人大财经委主任委员、旅游法起草小组组长石秀诗，全国人大财经委副主任委员、旅游法起草小组副组长尹中卿，国家发改委副主任、旅游法起草小组副组长朱之鑫，国家旅游局局长、旅游法起草小组副组长邵琪伟出席会议并讲话。来自国内外的15位知名专家从国内外旅游立法现状及趋势、旅游业监管体制、旅游民事关系特殊性、旅游者、旅游规划及旅游资源保护利用等方面进行了为期2天的主题研讨。会议内容丰富，开得隆重热烈，达到了预期目的。二、 会议主要精神 （一）总结了旅游立法工作进展情况　　　经过改革开放30多年的发展，中国旅游业已成为国民经济的重要产业。2010年，接待入境旅游1．34亿人次，入境过夜旅游5566万人次；实现旅游外汇收入458亿美元，入境过夜旅游人数和旅游外汇收入分别居全球第3和第4位；公民出境旅游5739万人次；国内旅游21亿人次，旅游业总收入1．57万亿元。旅游业增加值占国民经济的比重超过4％，旅游消费对社会消费的贡献率超过10％。目前全国有旅行社2．2万多家，旅游星级宾馆1．4万多家，其中五星级宾馆600家，各类景区景点2万多家，旅游院校1733所，导游超过70万人，旅游直接就业人数1350万人。中国旅游业已经进入了新一轮的快速发展期。　　党中央、国务院高度重视旅游业的发展，2009年国务院提出要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。目前全国有27个省区市把旅游业确定为支柱产业、主导产业，有6个省区市提出要把旅游业培育成战略性支柱产业。中国已成为全球重要的旅游目的地，中国旅游业已经进入了大众化、产业化发展的新阶段。中国旅游业要成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，必须有相应的综合性的旅游法为之服务和保障。　　旅游法是改革开放初期就启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，上个世纪九十年代初期，国家旅游局曾拟出法律草案并在一定范围内征求过意见。由于当时我国旅游业尚处于起步阶段，有关方面对该法涉及的一些重要问题认识不尽一致，有关旅游管理的行业法规和地方性法规基本上还是空白，立法条件不成熟，立法经验积累不够，因而这部法律草案未能提请审议。　　八届全国人大以来，人大代表多次提出议案、建议，要求加快制定旅游法，社会上要求制定旅游法的呼声也不断提高。十一届全国人大财经委成立后，即组织有关人员在议案建议承办工作的基础上，就旅游立法问题开展了一系列调研论证。经研究认为：经过改革开放30多年的快速发展，旅游业越来越成为我国国民经济的战略性产业，在当前国际国内经济形势下，大力发展旅游业，对于扩大内需、调整结构、改善民生具有重要意义。为促进旅游业持续健康发展，进一步规范旅游市场，解决旅游业存在的突出问题，尽快制定一部综合性的旅游法十分必要。据此，全国人大财经委员会在征求法律委、法工委有关领导同志意见后，2009年底，在全国人大及各级领导的关心支持下，由全国人大财经委牵头，旅游法起草工作得以全面启动，全国旅游行业为之鼓舞并翘首企盼。12月份，全国人大财经委员会召开会议成立旅游法起草组并举行起草组第一次全体会议，会议确定了起草领导小组、顾问小组和工作小组成员并制定了起草工作计划。起草领导小组由石秀诗主任担任组长，副组长由国家发改委副主任朱之鑫、国家旅游局局长邵琪伟、国务院法制办副主任安建、全国人大财经委副主任委员尹中卿担任，成员有全国人大财经委、国家发改委、国家旅游局、国务院法制办、外交部、公安部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、铁道部、交通运输部、农业部、商务部、文化部、国家工商总局、国家林业局、国家宗教事务局、国家海洋局、国家民用航空局和国家文物局的有关负责同志。顾问小组由旅游业和法学界的专家组成，工作小组由财经委、发改委、国家旅游局等单位的有关工作人员组成。起草组经过认真研究、反复论证，于2010年10月提出法律草案初稿。之后，为了对法律草案初稿的框架结构和基本规定进行论证，起草组先后赴台湾、香港地区，西班牙、意大利和英国开展了立法调研，详细考察了解上述国家和地区旅游业发展和立法现状，借鉴其对我国旅游立法的有益经验和做法。在吸收考察成果的基础上，于2010年12月形成了正式的法律草案第一稿。一年多来，人大财经委和起草组深入实际、认真研究，各部门、各地方大力支持、积极参与，专家学者集中智慧、深入研究，旅游法起草工作顺利推进。今年上半年，起草小组带着七大重点问题，组成3个组分赴7个省份深入基层开展调研。上个月，石秀诗主任亲自带队，专程来河南进行了为期5天的旅游立法调研，先后召开了3场座谈会，广泛听取了我省相关部门，市县旅游局和旅游企业的意见。起草小组力求在总结国务院行政法规与地方立法经验、借鉴国外好的做法的基础上，用两年左右时间完成法律草案起草等各项工作，争取于2012年提请全国人大常委会审议通过。　　（二）统一了立法工作思想认识　　目前国务院及国家旅游主管部门先后制定了旅游行政法规和规章30余部，内地31个省区市都制定了旅游条例等地方性旅游法规，对引导产业发展、规范市场秩序、保障旅游消费者和经营者合法权益发挥了积极作用。然而，随着旅游产业快速发展，市场规模迅速扩大，由于国家层面没有综合性的旅游法，地方旅游立法缺少上位法及由此带来的问题和矛盾日趋增多，影响和制约了中国旅游业的持续健康发展。由此，会议从六个方面研讨了制定旅游法的必要性，进一步统一了思想认识。　　第一，制定旅游法是促进经济增长、调整经济结构、更好拉动内需的迫切需要。第二，制定旅游法是有效促进劳动就业、舒缓就业压力的迫切需要。第三，制定旅游法是规范旅游市场秩序、保护旅游者和市场经营者权益的迫切需要。第四，制定旅游法是协调行业管理关系、促进旅游及相关行业发展的迫切需要。第五，制定旅游法，是促进国际交往、协调国内外旅游业法律制度的迫切需要。第六，制定旅游法是提升法律层次、完善旅游法律制度的迫切需要，是中国旅游业发展的迫切需要。这主要是出于以下几个方面原因：　　一是旅游市场长期失范需要旅游立法加以规范。我国长期存在旅游市场失范问题，如无资质经营，低价竞争，虚假宣传广告，特别是“零负团费”经营方式，严重损害了旅游者和经营者的合法权益，扰乱了市场秩序。虽然相关法律法规对上述问题有所规范和约束，相关部门和各级旅游部门一直积极采取措施加以规范，但效果很不明显，有些问题甚至呈加剧、蔓延之势。其原因是旅游产业链长、关联行业多、市场化程度高，在我国行政管理体制和现有法律框架下，形成了条块分割的管理格局，难以实施综合治理，依靠行政规范很难取得成效，需要进一步健全“旅游合同”等民商法规则。因此，亟需旅游综合立法，建立符合中国旅游业情况和发展要求的综合监管体系。　　二是旅游资源和环境保护需要旅游立法加以规范。良好的旅游资源和环境是旅游业赖以生存和发展的基础，旅游业的可持续发展依赖于旅游资源的永续利用。长期以来，我国部分地方旅游资源存在盲目开发、过度利用，导致景观受损、环境破坏、生态退化等现象。在旅游产品开发中也存在低水平开发、重复建设、恶性竞争的问题。其中原因之一就是旅游资源保护和规划体系不完善、不健全，旅游规划的科学性不够和规划得不到很好落实。需要通过旅游立法，明确旅游规划的内容、原则和法律地位，为建立健全旅游资源保护和科学规划的制度体系提供法律依据。　　三是旅游服务质量提升需要旅游立法加以保障。要实现把旅游业培育成“人民群众更加满意的现代服务业”这一战略目标，最为关键的环节是要不断提升旅游服务质量。因此，必须通过旅游立法明确各类旅游企业和从业人员的权利义务，完善管理体制和保障机制，从制度上保障旅游服务质量的不断提升。比如，高星级宾馆普遍存在重“硬件”、轻“软件”、服务质量不高的现象；部分旅游企业诚信缺失，提供的旅游产品和服务不能满足旅游者的需求；一部分旅游企业以游客为本的理念尚未确立，服务设施不完善；旅游一线从业人员平均素质还不够高，个性化服务、精细化服务不到位。　　四是旅游者合法权益需要旅游立法加以保障。让人民满意、旅游者满意，是旅游业的立业之本。目前旅游市场上存在的损害旅游者合法权益的各种问题，依照现行法律法规很难予以彻底解决。一是一般法律没有考虑到旅游业的特殊性，不能很好地调整旅游活动中的法律关系。例如现行法律也保护消费者的知情权，但旅游消费中信息不对称的现象突出，旅游者知情权应得到更大程度的保护。二是按照现行法律，由旅游相关服务者的原因发生意外而造成旅游者重大损失的，现实中多先由旅行社对旅游者承担责任。而旅行社需要相应的保险保障制度，才能承担起对游客的赔付责任。三是旅游者寻求权益保护的途径不畅。为了充分保护旅游者合法权益，迫切需要针对旅游的特殊性制定旅游法，从明确旅游消费者、旅游经营者权利义务、明确旅游合同特殊规定、完善旅游者权利救济途径等方面做出法律规定。　　五是中国旅游业界对旅游立法热切期盼。中国旅游业持续快速发展必须依赖于良好的法制环境。随着我国旅游业进入大众化快速发展的新阶段，公民的旅游意识将不断增强、群众的旅游热情将持续高涨，要求国家建立健全旅游法律法规体系，以适应人民群众的旅游需求。旅游产业化发展，要求产业运行机制与市场管理体制相协调、资源环境保护与合理开发利用相一致、国际国内两种资源两个市场有机结合，这都必须依靠旅游立法来保障。旅游业界衷心期盼，一部立足于中国旅游业发展实际、借鉴国际成熟法律制度、遵循市场经济基本规律和旅游业内在规律，体现旅游业综合性特点的旅游法能尽快出台。　　（三）、明确了立法工作基本思路　　1、我国旅游立法以采取综合性立法模式为宜。近年来我国旅游业发展迅速，在规模上已接近西方旅游业发达的国家，但发展质量和管理水平仍有较大差距。从国内外考察情况看，采取综合性立法模式是许多国家旅游立法的可行做法，符合我国当前旅游立法的客观需要。我国旅游资源丰富，旅游管理涉及多个领域与行业，发展现代旅游业，全面提高旅游业的发展水平，迫切需要加快制定一部综合性的旅游法，从而明确旅游业可持续发展的措施和要求、明确旅游者权益保障、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展综合协调机制等。　　2、注重发挥市场机制作用，着力建立行为规范和市场规则。目前我国旅游市场上存在诸多不规范现象，人民群众有不少意见。世界旅游业发达国家的经验表明，只有建立健全市场机制，理顺执法体制，明确市场主体的权利义务关系，才能有效地处理旅游纠纷、维护旅游者合法权益。借鉴这种做法，我国的旅游立法应当把规范旅游合同、住宿合同，明确并细化各市场主体间的权利义务关系作为重点，并通过加强行政监管和司法救济来解决旅游市场存在的混乱问题，为形成健康规范的旅游市场创造公平的法制环境。　　3、建立旅游业发展综合协调机制。旅游业涉及面广、综合性强、关联度大，是一个涉及部门多、行业多、产品多的产业。目前我国旅游管理涉及各级政府的多个职能部门，各部门间沟通协调不够，难以整体发挥促进旅游业发展、加强行业监督管理的职能。为了推动旅游业的健康持续发展，需要在法律中确定产业政策导向，明确旅游者、旅游经营者、管理者之间的责权关系，规范旅游资源开发、保护与可持续发展，并通过建立旅游业发展综合协调机制，解决有关交通、景区、住宿、餐饮、娱乐、购物及安全等多个环节的管理职责交叉、权责不对称等问题。　　4、正确处理旅游资源保护与合理开发利用的关系。从在国内外考察调研的情况看，处理好旅游资源保护与合理开发利用的关系是旅游立法的一项重要内容。当前，我们在这方面仍存在一些问题，包括旅游资源保护、利用的责权利关系不明确，旅游规划难以有效发挥作用等。为此，要做好旅游法与土地法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法以及风景名胜区条例、自然保护区条例等法律法规的衔接，并通过立法对旅游发展规划、旅游功能区规划的编制进行规范，明确其核心内容、编制主体和程序，使其得到更好的执行。　　5、更加注重保障旅游者合法权益。当前旅游经营中产生的纠纷，如旅游购物纠纷、饭店物品保管责任认定、游客意外伤害等，各地在执法监督工作中，存在相同性质的纠纷处理依据不同、处理结果差异大等情况。特别是一些涉及旅游经营与游客利益的基本民事制度，难以通过现行行政法规作出规范，影响到游客利益的保护。调研中有关方面一致建议，旅游立法应当以人为本，着重就保障旅游者合法权益作出规定。一是将旅游者权益保障作为立法的基本理念；二是要根据旅游业运行实际，从多个环节实现对旅游者合法权益的保障，包括明确旅游者的基本权利，确立旅游者精神损害赔偿制度、规定旅游经营者对有关损害的先行赔付制度，完善旅游者隐私权保护制度，建立旅游者权利救济制度等。　　6、有效解决导游人员管理和待遇问题。在实地调研中，旅游业界代表用“社会地位低微、社会保障缺失、整体素质偏低”来描述导游人员目前的处境。这一群体目前遇到的主要问题，一是导游人员的等级和劳动人事部门的职称评定脱钩，导游服务的专业技术性与《中国职业分类大典》对导游职业的归类不相称；二是旅行社出于自身利益考虑不与导游签订劳动合同，使其基本收入得不到保障，同时导游职业自由化趋势也给管理带来困扰；三是目前导游人员资质条件、年龄结构偏低，文化素质不高，加之缺少职业技能培训，其整体素质难以适应行业发展需要。业界代表认为，导游的现状与管理体制与当前旅游市场存在的问题具有较大的关联性。为此，要通过制定旅游法明确导游的地位，保障其合法权益，规范其从业行为，并进一步完善其管理体制。三、 下步工作要求　　5月28日上午，国家旅游局专门召开了各省市区旅游局领导参加的工作会议。政策法规司刘小军司长通报了旅游法起草情况和主要内容，杜一力副局长就旅游法修改相关工作提出了具体要求。（一） 统一全行业人员思想　　旅游法的起草和修改要在三个方面统一行业内思想：一是旅游法是一部综合性法律，是旅游的大法，不是为旅游部门一家立的法，也不是单纯的行政管理法，而是行政法+民商法+促进法等的综合性法规；二是不能从旅游部门一家的角度来看问题，不能站在部门利益考虑立法，要有大旅游法的观点。旅游法是一部跨部门法，各部门、社会各界都要共同参与，要完善市场规则，发挥市场功能；三是旅游法不可能求细求全，要参照国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）形成共识。（二） 搞好旅游法草案的修改　　全行业要明确认识到，当前阶段制定旅游法是天时、地利、人和，机不可失，失不再来。要把思想统一到石秀诗主任讲话精神上来，各级旅游部门要尽其所能，责无旁贷，全行业共同承担责任，从现在开始要深入动员，广泛参与，各地就各自关注的问题和研究方向，在6月份动员组织相当力量，对初稿进行认真修改，本月下旬上报修改的主要意见和建议。要抓住一到几个专题进行研究，以调查报告形式形成一批成果。（三） 做好相关部门工作　　从现在开始，各级旅游部门要积极动员起来，共同营造社会氛围。旅游法草案修改后，下半年，全国人大法工委将要征求社会各界意见，旅游部门要为下步征求社会意见做好各有关部门的工作，争取社会的广泛支持，为争取旅游法顺利出台做出努力。　　　　同志们，今天我们召开这个座谈会，希望大家结合河南旅游发展的实际，对旅游立法过程中各自比较关注的问题作进一步的探讨，畅所欲言，建言献策。今天座谈研讨的重点问题：一是如何建立有效的旅游行业监督管理体制；二是旅游民事关系及其合同法律制度；三是旅游规划及旅游资源的有效保护与利用；四是如何制定旅游安全管理制度；五是如何解决导游员管理和待遇问题。希望大家围绕这些议题重点开展认真研讨，抱着对旅游业高度负责任的态度提出修改意见和建议。　　谢谢大家。 1