规范旅游市场秩序，要从提高旅游行业的诚信意识、诚信制度建设和科技手段等多方面采取措施，但在目前社会诚信氛围不浓、诚信制度不健全的情况下，运用现代信息技术治理旅游市场秩序长期失范问题，成为值得探索的方法和手段。纵观银行、电力、海关等其他行业，广泛运用信息手段管理，服务于本行业、本系统。我们认为，以现代信息技术为重要手段管理和服务旅游行业，具有准确、及时、客观等优点，可以最大限度地减少旅游管理中的人为干扰，减少旅游行政执法自由裁量权，不折不扣地执行旅游法律法规和有关管理制度，实现旅游管理的规范化、标准化和信息化，从而达到规范旅游市场的目的。

    □湖南课题组

    一、市场监管中的突出问题

    企业方面

    低价竞争盛行。低价竞争问题一直是旅游行业中备受诟病的顽疾，也常被列为旅游市场专项整治的重点。旅行社在旅游业发展中处于枢纽地位，在招徕客源、组合产业要素、带动相关产业发展方面具有重要作用。但是一些旅行社以低价旅游广告招徕消费者，在旅游过程中，与其他企业一起，诱导或者强制游客参加各类自费项目，以此获取不正当利润。这些旅行社通常通过以下方式来达到自己的目的。

    一是虚假宣传。在对外宣传中，大量使用虚假广告，有的甚至冒用知名旅行社的品牌或者用模糊字眼进行宣传，如住宿是“准几星级”、“待评几星级”，交通是“豪华旅游大巴”，导游是“优秀导游”等，甚至还出现了“好准几星级”一类的字眼。二是不签订或签订不规范合同。组团社与地接社之间、旅行社与其他涉旅企业之间、旅行社与员工、旅行社与消费者之间不签订合同或者合同签订不规范的现象十分普遍。三是违反合同约定，旅游企业之间、企业与消费者之间经常出现违约现象。在旅游旺季，组团社不按照合同约定的数量和质量向其他旅游企业输送游客，相关旅游企业不按照约定标准提供旅游服务，最终损害的是旅游者的权益。

    无资质、无许可经营。在旅游行业中，存在着一些不规范的“非企业”，他们经营旅游相关业务，却不具备合法经营资质，他们提供的产品存在较大质量隐患，在旅游过程中暴露出各种问题。他们通常不承担或者无力承担责任，一旦出现问题游客根本找不到人。

    旅游从业者方面

    无证上岗。一些从业者没有取得相关资质却从事旅游业务，尤以景区附近的“黑导”最为猖狂。他们持假导游证追客赶客、缠客带客，以各种形式参与到旅游经营中，破坏了旅游市场的正常秩序。以湖南省张家界景区为例，无证上岗的从业者一是在各大景区门票站口追客揽客，强行为游客提供导游服务；二是与正规旅行社取得联系，挂靠在某旅行社名下，非法从事导游服务；三是在交通要道和人多的地方，如阳龙公路、张清公路沿线以及城区主要路口、汽车站周围追客赶客，以自驾游、散客为主要目标；四是建立临时网站，通过网络大肆宣传，招揽游客，待游客到达张家界后，为其提供向导服务。

    强制或欺诈购物。从业者以各种形式诱导或强制消费者购物，尤其以导游强制购物为甚。导游擅自更改行程，对于行程中的自费景点、购物场所，往往进行夸大性描述，让消费者产生非去不可、非看不可、非买不可的心理。有的甚至采用不正当手段，制造和散布一些有损于行程单上正规景区、购物店形象和商业信誉的虚假信息，蒙骗游客放弃这些线路，转而选择他们推荐的景点或者是购物场所。

    二、利用诚信管理系统，解决市场监管问题

    针对目前旅游市场秩序失范、旅游监管存在难度的现实，湖南省旅游局以科学管理促进旅游产业发展、规范旅游市场秩序为宗旨，以科学、实用为原则，以服务企业、服务消费者、完善旅游诚信服务管理、树立旅游行业诚信服务形象为目的，根据现行法律法规的有关规定，以现代信息技术为支撑，研发构建了《湖南诚信旅游服务管理系统》（以下简称《系统》）。

    《系统》概述

    该《系统》以旅游行政主管部门、旅游企业、旅游区（点）、旅游从业者、旅游消费者为服务对象，搭建统一的旅游监管平台。《系统》将旅行社、导游、星级酒店等各方的详细信息形成数据库，有效地防止了不具备经营资格的单位或个人违规经营旅游业务。《系统》具有旅游行业行政审批及政务公开、旅游市场及旅游质量监管、旅游结算、旅游统计分析、旅游企业及从业人员自律等功能，能够规范旅游市场秩序，有效地为旅游业提供服务。

    具体来说，系统以旅行社为“起点”，通过旅行社旅游团队操作这条“主线”，将景区、酒店、餐饮、购物、娱乐、旅游客运等相关旅游企业联系起来建立“面”的联系。旅行社通过该系统，从中心数据库中调用相关数据制作电子版旅行社导游委派及行程安排单（如图2—1）。此单经过系统审核完整无误后，由系统给出唯一电子身份验证码后方有效，包括组团社、导游、团队总体情况、具体行程中的吃、住、行、游、购、娱等信息。此单将作为旅游合同附件，旅行社必须交游客一份，游客可进入系统验证合同行程上信息的真伪。此单同时作为旅行社委派导游工作的任务单，导游在带团过程中随身携带，随时接受旅游质量监督管理部门检查。此外，该系统与旅游交通、娱乐、购物、餐饮、住宿、景区等旅游服务企业终端相连接，数据实时交互。

    《系统》层次结构

    《系统》覆盖国家、省、市、县（区）级四个层面，以旅行社团队操作为流程，横向连接旅游行政主管部门、旅游区（点）、旅游企业、旅游从业人员、旅游消费者等六方面。根据业务的内容、性质和服务对象分为三大块，一是旅游行政内部管理，如日常的公文处理；二是旅游系统的管理业务，如业内系统监管及统计分析；三是面向公众的服务，如信息发布等。在网络平台方面，分为三个层次：核心层——内部办公平台；中间层——管理业务平台；外围层——公众服务平台。（见图2—2系统层次结构图）下面分别对三个层次的主要业务进行分类：

    核心层——内部办公平台

    该平台作为旅游行政主管部门的办公手段之一，可以实现网上办公，有效提高行政管理工作效率，为旅游企业、旅游者提供方便快捷的服务。可以通过这一平台进行的工作主要有：对旅游企业如旅行社、星级饭店的网上申报资料进行审核评定、复核，对导游、领队等进行考试、发证，年审年检、业务培训教育及带团业务管理等；对旅游企业、旅游从业者进行实时监管，如旅行社是否委派正规导游、导游是否按照行程进行接待等，都可以在现场由工作人员通过检查仪器进行监管；对旅游消费者的投诉进行处理；发布旅游行业信息，如旅游企业的诚信评估、旅游从业人员的违规情况、旅游投诉情况等；通过系统中的数据汇总，对旅游行业中存在的问题，旅游客源、旅游收入等情况进行统计分析。此外，该系统可以扩展到其他相关部门，如运管、民航、火车站、旅游保险、海关等。如与交通运管部门联合对旅游车辆进行监管；与海关部门联合对旅行社出境或赴台游资质、领队证进行审核以及对接待大陆游客资质的台湾旅行社进行监管。

    中间层——管理业务平台

    旅游企业通过该系统进行网上申报的同时，更多的是借助系统数据，进行规范的旅游团队操作，更好地为旅游者提供服务。旅行社可以进入系统，与系统中规范的旅游企业和从业者如酒店、导游、司机等进行合作，可以制作电子行程单，既可以避免旅游行业中的无许可无资质经营行为，也对企业内部管理提供便利，能够有效防止内部人员利用企业名义私自操作团队。此外，各个旅游企业包括旅游景（区）点可以通过该系统进行旅游团队销售折扣管理、账务结算等；星级饭店、家庭旅馆可以通过系统进行网上申报及评定、复核；各涉旅企业通过系统进行备案与业务监管等。

    外围层——公众服务平台

    通过中心数据库，游客可以得到正规企业、正规旅游从业者的相关信息，可以选择这些企业和人员提供产品和服务。建立信息公开机制，扩大监管信息的披露范围，对旅游企业的基本情况、财务数据、受处罚情况、经营情况等信息对外公开，使游客、旅游企业、信用中介机构和市场主体能够方便、及时地获得必要的信息资源，提高旅行社信息透明度。通过系统发布的各种数据，公众可在线查询旅游行业管理信息及涉旅信息（天气、交通等），可以随时登录系统核实旅行社行程单上的信息，并可通过系统对旅行社服务质量进行反馈。