乡村旅游“飞地化”与城乡统筹发展背道而驰

    乡村旅游通常被认为是破解我国城乡二元结构，实现城乡统筹发展的一条有效途径。然而，在现实中，这一观点却受到乡村旅游“飞地化”的挑战。在许多规模化、产业化经营的乡村旅游景区，来自城市的投资商垄断了旅游资源经营权，攫取了大部分旅游收入，而当地农民在失去旅游资源经营权甚至土地和房屋后，却只得到微薄的分红、补偿及有限的低端旅游就业或经营机会。城乡统筹发展的主要机制是“以城带乡”，而在这些俨然成为城里人“飞地”的乡村旅游景区，旅游开发的结果反而是“以乡带城”，城里人占有了原本属于农民的发展机会和财富。城乡统筹发展的目标是促进农村的繁荣稳定，而乡村旅游“飞地化”却引起农民的不满，阻碍了乡村社会经济的可持续发展。农民因利益受损而成为乡村旅游破坏者的事时有发生。今年“中国最美的乡村”婺源也因门票分红矛盾相继关闭多个核心景区。

    乡村旅游“飞地化”的本质是对农民土地权益的侵害

    乡村旅游收入是通过对农村土地的开发利用实现的，本质上属于农村土地资产收益。农民本是乡村旅游景区土地产权的合法拥有者，即使受知识水平的限制，也完全有能力凭借土地产权在与投资商的博弈中获得满意的旅游收入。而在飞地化的景区，其利益诉求却未能实现，这是由于他们对土地产权的行使受到了外部力量的干扰。大量乡村旅游“飞地化”案例表明，这种外部力量就是地方政府和村级组织的行政权力。正是由于它们在主导乡村旅游开发的过程中，利用权力剥夺农民的旅游开发权及旅游开发中的话语权，才导致农民土地权益受损和乡村旅游的飞地化。

    具体来说，旅游开发中行政权力对农民土地权益的侵害主要表现为三种形式：一是地方政府出于财政增收等目的，借“公共利益”的名义，以农用地的价格把农村集体土地强制征收为国有，再把土地使用权以建设用地的价格转让给投资商。旅游开发带来的土地增值收益归地方政府所有；二是村级组织或乡镇政府让农民把承包地、宅基地的使用权长期流转给旅游投资商。一般也是基于农业用途计算土地流转价格。土地流转收益有时还会被村级组织、乡镇政府截留；三是地方政府不经农民同意，直接把乡村旅游资源的经营权转让给投资商，并占有转让所得。而农民只能在经营权转让成为既定事实后才有机会与投资商协商旅游收入分配，在谈判中自然处于被动地位，往往只能违心地接受投资商提出的不平等分配方案。

    保护农民土地权益是遏制乡村旅游“飞地化”的关键

    乡村旅游开发中农民土地权益遭受侵犯，反映了行政权力在乡村旅游开发中的不当介入。所以，问题的解决必须从改革农村土地产权制度、规范乡村旅游开发中的权力运行两个方面着手。笔者就此提三点建议：

    第一，应通过土地法规的修订和严格执行，赋予农村集体土地更多的权利，同时为农民的土地权利提供更有效的司法救济。应在法律中严格定义土地征收的“公共利益”目的，防止地方政府因旅游开发等商业目的征用农村集体土地；应修改土地法中“按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，让被征地农民享受土地增值收益；应依法赋予农民流转农村集体建设用地的权利，打破地方政府垄断建设用地一级市场的局面；应加大对侵犯农民土地权益违法行为的查处和惩治力度，合理补偿农民遭受的经济与财产损失。

    第二，应让农民真正享有土地所有权，以防止村级组织、乡镇政府凭借对土地所有权的实际掌控侵害农民土地权益。更具可行性的改革方案是把农村集体经济组织改造成资产归农民共同持有、重大经营决策由农民共同做出、收益由农民共同分享的股份制经济合作组织。

    第三，应转变政府职能，避免权力对土地流转市场、旅游市场的负面扰动。政府的职责应该是规范、引导、支持乡村旅游发展，而不是作为经济主体直接从事乡村旅游开发经营。政府有权通过规划引导乡村旅游合理布局、农村土地集约使用，有权设定乡村旅游经营的市场准入条件，有权规范农村土地流转市场、乡村旅游市场的秩序，但是无权强制而只能鼓励、支持具备条件的农村社区发展乡村旅游产业，无权剥夺农民是否引入旅游投资商以及选择哪家旅游投资商的自主决策权，更无权把乡村旅游资源经营权出让给投资商，无权参与乡村旅游景区、旅游服务设施的经营，除了税收外无权参与土地流转收益、旅游收入的分配。