2 对中国电子政务评估体系建设的启示

　　⑴评估主体： 引用专业力量， 尽可能地利用资源， 实现全面评估。电子政务评估可以采取两种模式： 一种是以加强内部管理、内部控制为主的内评估，由政府机构执行，这种模式的采用能促使政府深入了解社会公众需求， 并能以行政权力保障绩效评估得到有力推行，保证评估结果得以运用。另一种以外部监督、外部评价为主的外评估，由第三方机构或社会公众执行。其中，选择第三方机构作为绩效评估主体具有明显的智力优势， 能有效保证评估的公正性；而选择社会公众作为评估主体，可以按照具有广泛代表性的社会公众的主观需求、愿望、价值观并根据社会公众对电子政务效果的满意度进行评估，以充分考察电子政务对公众需求的满足度和公众对电子政务的满意度，体现对公众负责、以公众需求为导向的政府理念。联合国作为一个公共组织，属于外评估模式， 但它与其他第三方机构所进行的电子政务评估所不同的是， 尽管它自身已然占有资源和权威优势，但是它仍然主动引入专业力量，即与ASPA 强强联合共同评估， 从而把自身的良好职业素质与ASPA 的高强专业能力结合起来， 在可以利用的人类、金融资源的基础上再辅以专业资源优势，不仅使评估指标体系相对完善，且能独立地承担评估职责，有效地发挥了集合优势， 充分地展现了评估结果的权威性。如果我国各级政府在进行电子政务评估时都能把政府对自身评估与接受第三方机构评估、鼓励公众参与评估等很好地结合起来， 再有效地引用专业力量，如聘请专家参与评估等，实现内、外部评估主体的多元化结合，那么，评估主体的片面性、狭隘性将有望解决，评估过程的科学性、严谨性能有望保证，评估结果的中立性、公正性将有望达成，而真正意义上的电子政务的全面评估才有望最终实现。

　　⑵评估导向： 分析主要问题， 尽可能地纳入指标，促成联动效应。联合国每年都从全球电子政务发展所面对的共性难题中提炼评估主题， 并尽可能地把它反映在指标体系的内容中。我国也应深入研究和分析在目前发展阶段各级政府和部门电子政务建设面临的共性问题以及公众对信息和服务的主要要求，把这些问题和要求罗列出来，认真分析它们之间的因果关系、主次关系和权衡关系，抓住其中的主要原因、主要矛盾和主要关心的共性要求，并把它们都设计为具体的评估指标，这样一来，电子政务评估指标体系就能比较全面、具体地反映各级政府和部门在进行电子政务建设过程中的实质要求以及公众对政府提供公共信息和服务的迫切需求， 如果多元化的评估主体能够合理地利用这些指标进行评估，就可以据此分析出不同评估对象存在的问题和不足，借以规范和引导各级政府和部门的电子政务建设的过程和方向。当然， 通过这些主要问题和要求的解决，还有望产生联动效应，最终带动其他问题和要求的有效解决， 从而对电子政务建设起到实质性的推动作用，产生实质性的效果。

　　⑶评估对象： 确定评估范围， 尽可能地排除例外，激励与鞭策同步。在我国政府主导的电子政务评估中，有些政府或部门因为自身建设的内容少、质量低、效果差， 自知在评估结果排序中会处于不利位置，就采取各种办法推诿以逃脱被评估，如果我们使用“例外”原则允许一些政府或部门不参与评估，就难以起到鼓励先进和鞭策落后的效果， 也难以保证评估的全面性、公信力和权威度。借鉴联合国电子政务评估的做法， 就是政府一旦对评估对象范围进行了圈定，任何一级政府和部门都不能使用“例外”原则置身评估范围之外。当然，为了更加有效地规范评估工作并应用评估结果， 政府还可以并也应该将电子政务评估结果计入政府和部门绩效评估总分中，作为考核其政绩、影响其利益的一项重要内容，以制约评估范围的随意改变并保证评估结果得到合理应用。

　　⑷评估指标： 稳定评估内容， 尽可能地全面考察，重视准备与参与。联合国注意保持评估指标的相对稳定性，使其不因发展环境的变化而大幅度变动，这样既有助于产生连续的影响力， 以便发挥引导作用， 同时也有助于对不同年度的评估结果进行横向和纵向比较，以便各国对自身发展水平准确认知。我国在设计电子政务评估指标时，也应借鉴这一点，使年度间的指标设置变动幅度不宜过大， 以充分发挥引导作用，并使各政府和部门明晰彼此的差距，知道应在哪些方面努力。

　　联合国在评估指标设计中还注重对电子政务进行全面性考察， 尤其重视对电子政务准备程度的全方位评估和对电子参与程度的多维度测量。我国电子政务评估也应该突破目前单一对政府网站进行评估的层次，从全局、宏观的角度去评估电子政务的经济和社会效益，只有这样，才能从根本上杜绝一些地方政府为搞“形象工程”而出现“摆花架子”、“走过场”等现象。为此，我国在电子政务评估指标内容中应设置反映电子政务准备程度和公众参与程度的内容， 因为这些是电子政务发展的基础条件和关键要素，有必要通过标准评估来加以规范和引导。 

    ⑸评估数据： 采用可信来源， 尽可能地体现权威，增强结果可信与可用。2002 年，联合国在进行全球电子政务调研评估时指出，“这项研究的主要目的是为了客观陈述事实和结论， 以便确定一个国家的电子政务环境，证明其有能力维持在线服务的发展”【8】。这里的客观陈述事实和结论，主要依靠采用科学合理的指标体系和可信权威的指标数据， 两者缺一不可。尤其是可信权威的指标数据的采用，是联合国电子政务评估结果得以广泛采用并普遍受到各国政府部门重视的关键原因。我国的电子政务评估往往采用“自给自足”的数据收集方式，政府不善于使用其他机构已有的权威数据， 也不愿意把自己的独占资源拿出来共享， 致使电子政务评估结果的可信度和可用性无法保障。参照联合国的做法，我国政府需要摈弃传统的各自为战的评估理念， 在电子政务评估中优先采用那些具有可靠来源和普遍公信力的权威数据，并应尽可能地公开政府的信息资源，以保证评估数据权威可靠和评估结果可信可用， 这样做不但能帮助政府节约评估成本，提高评估效率，还可以有效扩大评估战果，应用评估结果，起到事半功倍的效果。

　　3 结语

　　作为全球具有较高权威性和影响力的电子政务评估机构， 联合国在八年多的时间里坚持对全球电子政务发展状况进行持续调研和评估， 形成了独具特色的调研评估体系，积累了宝贵的评估经验，并受到各国政府的高度重视和专家学者的热情关注，影响力广泛而深远。那么，这一调研评估体系的优势在哪，缺欠几何，是否适用于中国电子政务发展的实际情况呢，这是笔者自2004 年以来一直跟踪研究要努力探寻的答案。为此，借助比较分析方法，笔者从评估主体、评估主题、评估范围、评估指标、评估方法等多方面分析了2002 至2008 年联合国电子政务调研评估体系的特点， 并探讨了它对中国电子政务评估体系建设的启示意义，在研究中我们还发现，联合国电子政务调研评估体系的局限性和前瞻性是同时客观存在的。

　　实质上， 电子政务评估应该对从电子政务的发展环境到建设投资，从规划、设计、实施到维护的全过程的一切投入和产出进行评估，但现实情况是，像我国的计世资讯、赛迪顾问、互联网实验室等一类评估主体对政府电子政务绩效进行的评估都只涉及到电子政务的微观层面—— 对面向公众部分的政府（门户）网站的评估，因此，他们所做的还只是电子政务微观层面的绩效评估， 并不是真正意义上的全面的电子政务绩效评估， 这是因为电子政务建设内容包括政府部门内部的办公自动化系统、政府部门之间的资源共享和协同办公系统、政府部门面向公众提供信息服务、网上办事与互动交流的信息系统等三个组成部分，由于这类评估机构不属于政府部门，既无法深入政府内网、专网进行访问，又不能掌握政府内向性行政信息资源，因此，受电子政务网络的限制以及所处的信息、资源劣势的制约，导致他们只能了解政府外向性行政的电子化、网络化建设状况，他们的评估的片面性、主观性是无法克服的，联合国也同样存在类似的局限性。然而，不同于其他第三方评估主体的是， 同样属于外评估方式的联合国所设计的电子政务调研评估体系却能超越其他评估体系仅关注微观层面的层次，而具有更为全局的视野、放眼长远的韬略以及体现深层次基础条件的指标内容，这种前瞻性是非常难能可贵的， 值得中国各类电子政务评估体系去学习、思考和引用。

　　参考文献

　　1． United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.

　　2． United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003.

　　3． United Nations. UN GLOBAL E -GOVERNMENT READINESSREPORT 2004: TOWARDS ACCESS FOR OPPORTUNITY[R]. New York: A United Nations Publication, 2004.

　　4． United Nations. UN Global E-government Readiness Report 2005: From E-government to E-inclusion [R]. New York: A United Nations Publication, 2005.

　　5．钱海燕.联合国经济与社会事务部关于全球电子政务评估倡议[DB/OL].http://www.unpan.org/conf_CIAPRshanghai06.asp, 2007-04-18.6 United Nations. UN E-government Survey 2008: From E -government to Connected Governance[R]. New York: A United Nations Publication, 2008.7 United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003：17.8 United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.

　　作者简介：张锐昕（1965－），女，吉林人，教授，博士生导师，主要从事电子政务和绩效评估研究；刘红波（1982－），男，山东济宁人，博士研究生，主要从事电子政务和绩效评估研究.