摘要：运用比较分析方法，分析了2002~2008 年联合国电子政务调研评估体系的特点，探讨其对中国电子政务评估体系建设的启示意义，同时指出它的局限性和前瞻性。

　　关键词：联合国；电子政务；评估体系；特点；启示

　　近年来， 电子政务建设已经成为世界各国政府应对信息通信技术发展和民主政治诉求的重要举措， 也成为促进公共信息和服务提供以及行政体制改革的主要手段，并被普遍提升至国家战略高度。然而，尽管政治推动明显，电子政务建设却始终面对内部推进障碍重重、环境建设举步维艰、社会效益发挥有限、失败风险难以避免等严峻挑战，这使得各国政府开始热衷于寻求绩效评估手段来推动电子政务质量的改进和效益的提升。从2000 年起，包括联合国公共经济与公共管理局、爱森哲公司、布朗大学、高德纳咨询公司、经济学人信息部、泰勒尼尔逊－索福瑞集团、世界经济论坛等在内的许多著名的国际组织、研究机构和咨询公司等陆续开展了大规模的电子政务调研，并已引起理论界和实践界的高度关注。学习与分享他们的宝贵经验无疑对中国政府正在推进的电子政务建设和评估是十分重要和必要的。

　　1 联合国电子政务调研评估体系的特点

　　联合国吸收一些国际著名的咨询公司和科研机构的评估理念， 在此基础上对其调研评估体系进行持续的分析、设计、测试和实施，并在实施中坚持不断地改进和完善， 形成了一套独具特色的电子政务调研评估体系，主要具有以下5 个特点。

　　⑴评估主体强：具有站位高、资源足和专业能力强的优势。联合国公共经济与公共管理局隶属于联合国经济和社会事务部，后者是协调14 个联合国专门机构、10 个职司委员会和5 个区域委员会的经济、社会和相关工作的主要机构，权限涉及整个联合国系统的70%多的人员和金融资源，可见，它本身已具有明显的资源优势。在2002 年开展调研和评估之初， 联合国之所以明智地选择美国公共行政学会（ASPA）作为合作伙伴，无非是由于ASPA 被公认为全球公共行政领域中最著名、最权威的研究机构，具有难得的专业优势。这种强强联合的模式无疑地使评估主体具有了站位高、资源足和专业能力强的明显特色，再加上其具有的第三方评估优势，这些因素对保证联合国的评估过程的科学性、严谨性以及评估结果的客观性和公正度等都十分显效， 从而很好地保证了调研和评估的效果， 不仅形成了一系列颇具权威性的年度调研报告， 建立并完善了电子政务评估指标体系， 也对引导各国电子政务建设发展方向和评估体系内容建设产生了深刻、持久的影响力。

　　⑵评估主题明确深刻诠释全球电子政务发展面对的共性难题。联合国每年把全球电子政务发展面对的共性难题作为评估主题， 以诠释其明确的评估导向。例如，2002 年主题是“电子政务基准数据”，因为当时全球电子政务发展经历了爆炸式的增长，政府网站数量激增， 为衡量这一增长中各国的努力情况， 联合国按照描述各国持续发展电子政务的能力（或缺乏这种能力）的指标对成员国进行排序，以便各成员国据此基准数据了解本国电子政务的准备程度及在全球电子政务发展中所处的位置【1】；2003 年主题是“数字鸿沟”，因为考虑到随着各国电子政务建设的逐步深入， 国家间以及国家内部各地区间的应用信息通信技术的差距在逐渐拉大， 联合国希望借此引领各成员国利用机遇弥合“数字鸿沟”【2】；2004 年主题是“获得准入机会”，因为当时全球开始面临比“数字鸿沟”更为严峻的问题和挑战—— 如何为各国提供平等获得信息通信技术的发展机会，为此联合国提出必须为贫困落后地区提供获取信息通信技术的机会， 其中还具体提出了要引导各国重新审视“准入”的涵义和规则并指明了准入的途径【3】；2005 年主题是“从电子政务到电子包容”，因为这时的挑战不仅是国家信息基础设施和政府网站建设的要求， 更重要的是要确保政府网站访问机会的公平性，为此，联合国认为电子政务发展应以信息社会的包容治理为导向，以减少访问机会的不平等为目的，还要实施信息通信技术基础设施建设的多样性计划与政策，只有这样，信息通信技术带来的效益才会在妇女、贫困群体、残疾人等社会弱势群体中体现，于是就提出了通过电子政务向电子包容的扩展来构建具有更加包容性的社会【4】；还有，2006 年、2007 年主题是“发展可持续性电子战略”【5】；2008 年的主题是“从电子政务到联合治理”， 这表明此时全球电子政务建设的重点从单纯的应用转向整合、协调、全面地提供政府服务【6】。

　　⑶评估范围广： 根据成员国变化情况适时增加评估对象。与其他国际著名组织（布朗大学除外）相比，联合国电子政务评估的客体是相当广泛的，包括其所有成员国。比如在2002 年时，联合国的190 个成员国中仅有169 个拥有自己的政府网站， 虽然囿于调研信息的有效性在最终调研报告中仅收录了其中的144 个国家的评估数据， 但实际上联合国是对所有成员国都进行了评估。2003 年，由于东帝汶在2002 年加入了联合国， 评估对象适时增加到191个。虽然当时仍有18 个国家没有进行政府网站建设， 联合国仍评估了所有成员国。后续几年亦是如此， 联合国一直是根据新成员国的加入情况适时增加评估对象的数量。如2008 年，由于黑山共和国的加入，其评估对象变为192 个。

    ⑷评估指标稳： 重视对电子政务准备程度的评估，强调公众参与度。从2002 年起联合国就一直采用电子政务准备程度指标对各国电子政务环境进行评估。该指标涵盖网站测评、电信基础设施和人力资本等三项内容，且三者被赋以同样权重，这充分显明了联合国对这三者的同等重视。尤其值得特别提出的是， 与其他评估体系仅局限于考察政府网站的服务数量和质量不同， 联合国同等考察电信基础设施和人力资本状况的做法使其评估体系超越了微观、技术层面，而更趋指向宏观层面、国家层次的电子政务绩效。这种旨在引导各国确立电子政务发展战略和重视电子政务基础准备的魄力和韬略是迄今为止其他任何评估体系所难以企及的。

　　此外，从2003 年起联合国增加了电子参与程度评估指标，并坚持评估这项内容直至2008 年。电子参与程度指标被细分为电子信息、电子咨询和电子决策等三项指标。其中，电子信息是评估政府有否通过网上论坛、电子邮件、博客、新闻组和聊天室等电子方式为公众提供政策、方案规划、预算、法律法规和关键的公共利益等相关信息； 电子咨询是评估政府是否为公众提供在线咨询服务的机制和手段，如以实时在线交流、咨询信息归档或视频会议等方式提供公共政策的在线讨论； 电子决策是评估政府鼓励公众通过政府网站平台参与实际决策并将他们提出的具体问题或意见纳入政府决策过程以及能将采纳结果及时反馈的状况。这三项指标的评估具体地表现为对参与方式、内容和结果的考察，评测的是各国公众参与电子政务的程度， 但实际上反映的是各国政府为公众提供高质量信息和有效沟通工具以及支持公众咨询、建议和参与公共决策的意愿和能力，一定程度上代表着各国电子政务取得的社会效益，因为没有广泛的公众参与， 电子政务的社会效益根本就是无法获得的。当然，由于社会效益大多只能作定性描述而不易于以定量方式考核的原因， 以公众参与程度来反映电子政务的社会效益的状况无异是比较有效和可行的做法。

　　⑸评估方法多：采用权威性数据，定量和定性相结合。为了提高调查数据的可信度，联合国采用多种调查方式收集数据，包括网站调查、问卷调查、电话采访等， 考虑到所用指标的可操作性以及其在数据采集过程中的可获得性， 使用的数据主要取材于各国政府或国际著名机构发行的权威期刊和统计资料。例如，2002 年的电信基础设施指标的数据来源于《国际电信联盟2001 年报告》以及《联合国开发计划署2002 年度报告》， 而人力资本指标的数据来源于联合国发展计划委员会《2001 年人类发展报告》。

　　此外， 联合国分别采用定量和定性的方法对电子政务准备程度和电子参与程度进行评估。比如，为评估电子政务准备程度， 联合国通过全面量化评估指标来排除评估主体的主观影响。在2002 年，联合国在网站测评中对288 项服务和设备的评分是基于二元法（有/没有此项服务）进行的，并以数字1 至5分别表示起步、加强、交互、在线办事以及无缝隙链接阶段，每个阶段又根据差异情况划分为4 档，各间隔0.25 分；联合国还对各国电信基础设施和人力资本进行统计分析，依据这些指标得分，再经过加权平均，最终得出电子政务准备程度指标的得分。为了保证评估的全面性、公平性和准确性，2003 年时联合国还开发了一套严谨的评分框架， 即每进行一次评估，各国政府网站都要被连续观测60 天，在此期间，评估主体还要对所有参评国家的政府网站进行回顾和复评，并要求用于评分的每条信息都留有备份，存储在调查知识数据库中，留待为未来查询作依据。再比如，在评估电子参与程度时，联合国主要通过评估主体主观的定性分析完成，因为“对信息和服务提供的‘意愿’的测量，必然需要定性评估”【7】。电子参与程度评估指标涵盖了一般政策、保健、教育、劳动就业、社会福利以及金融服务等6 个方面共21 项参与性服务指标，借助这些指标，联合国对政府网站向公民提供网上信息和服务的质量、相关性、有效性及自发性等进行定性评分。