核心提示 

    国家重点风景名胜区石人山和王屋山拟转让５０年经营权的消息，曾引发轩然大波；国庆前才跻身世界地质公园的黛眉山，日前又低调转让５０年经营权；地方政府的困惑是：想大力开发旅游，但有资源没资金，迫切渴望引入民间资本；国家监管的难题是：既要鼓励发展旅游业，但又怕珍贵资源一旦毁坏便“覆水难收”。 

    市场化与资源保护之间的尺寸，究竟该怎样掌握？景区经营权转让这道敏感的考题，究竟该怎样解答？
    黛眉山低调转让５０年经营权 
    ９月１８日，联合国教科文组织在英国北爱尔兰贝尔法斯特宣布：中国王屋山—黛眉山申报世界地质公园，以本届第二名居泰山之后全票获准通过。 
    一个月后，１０月１９日，新安县政府与一家台资企业签约，后者以首期投资３０００万元、远期总投资不低于２亿元的承诺，换得了黛眉山、荆紫山两大景区５０年的开发经营权。今后出面运作此事的将是洛阳黛眉山旅游开发股份有限公司，该公司各项手续目前正在办理中。 
    这里的一切静悄悄。当各地政府均在大力开展招商引资的大背景下，成功引进台资的新安县政府理应大张旗鼓地宣传，但事实却出乎人们的意料。 
    １０月２６日，当记者向这家台资企业的创始人求证此消息时，其再三表示不愿意在媒体上公开企业及个人的名字。项目合作双方的低调由此可见一斑。 
    项目主体黛眉山曾经也很低调，一直“养在深闺人未识”。直到２００４年３月，河南省地质调查院专家、技术人员到新安县考察时才发现其地质价值。但两年后的今天，作为“新科”世界地质公园，黛眉山正在以崭新的面目示人，并且在一个月内就赢来了一笔首期３０００万元的投资。 
    洛阳黛眉山旅游开发股份有限公司总经理助理王峰接受记者采访时说，这一台资企业的创始人与黛眉山的接触由来已久，上个世纪９０年代末，她就攀登过与黛眉山同属一个大景区的青要山。这位创始人当年也没想到，１０多年后，黛眉山会加盟她的麾下。而且，此时的黛眉山已然“东家有女初长成”。 
    据记者了解，自２００４年决定打造黛眉山景区后，新安县先后投资２亿元用于完善基础设施，并于２００５年１月获得“省地质公园”称号、８月获得“国家地质公园”称号，直至今年９月，一举跻身于“世界地质公园”的行列。 
    此时的黛眉山无疑是一个旅游板块的绩优股，能够顺利将其拿下，这家台资企业的创始人以独特的方式彰显了自己的实力，而其“要将黛眉山开发成真正的世界地质公园”的宣言，也将自己放到了潮头。她对记者坦言，自己的压力很大，自接手那天起，她的全部心思都放在了这片青山绿水上。 
    王峰介绍说，创始人意识到仅凭自身的实力还不够，在创始人的规划中，为黛眉山筹划了一个更大的局——借助其手中掌握的广泛的人脉资源，将逐步吸纳欧美、中国台湾等地一些大财团的资金和管理运作模式，一起托起这个“大盘”。 
    “我们的计划是，首期至少要投入３０００万元，然后依据设计、开发情况，逐渐加大投资，黛眉山、荆紫山两大景区全部筹建预估将不低于２亿元。”王峰说。 
    王峰举例阐述了他们心目中黛眉山未来的情景——游人进入黛眉山吃的全部是原汁原味的山货；可住酒店也可住农家；文化、艺术、环保等风格并存…… 
    黛眉山的底子让这家台资企业对这些规划的实现充满了信心。据统计，２００５年，黛眉山等新安县五大景区旅游综合收入为８０００多万元，仅今年“十一”黄金周，这些景区共接待游客１１．７６万人次，门票收入６８．０６万元。

    景区经营权转让“前赴后继” 
    ９月１８日，与黛眉山一起加冕世界地质公园桂冠的还有其对面的王屋山。 
    王屋山属于济源市，两大景区的命运却出奇地相似，只是王屋山更急着找“婆家”。 
    早在今年４月中旬，正是王屋山申报世界地质公园的关键时期，济源市人民政府却发出一纸公告——将王屋山、五龙口、九里沟等济源三大景区经营权有条件无偿公开出让，时限为５０年。 
    与黛眉山背靠背的王屋山位于济源市西部４０公里，是愚公移山寓言的发源地，也是济源市的主要旅游资源。据了解，济源在旅游资源上共推出五大景区，分别是王屋山、小浪底、五龙口、济渎庙和九里沟，此次转让的三个景点占济源旅游总资源的７０％左右。 
    济源市旅游局对这三大景区的介绍更能彰显景区的魅力——王屋山，国家重点风景名胜区、世界地质公园。五龙口，国家４Ａ级旅游景区、国家级太行猕猴自然保护区。九里沟，隶属于王屋山国家风景名胜区。 
    如此优质的旅游资源，零费用转让，让人心动。但济源市同时开出的条件也为此次竞标的投资者定下了相当高的门槛，比如要承担三个景区所有的债权债务、接纳所有员工、划定３年内固定资产的投资额度等。 
    济源市旅游局曾就此次景区转让事件做出解释，转让经营权，是为了能够吸引更多的资金来提升景区品位，提升景区开发水平。 
    虽然如此，但优质旅游资源的零转让还是引来了诸多质疑。 
    相比较，公开转让石人山的鲁山县比济源经受更多质疑。 
    ３月２８日，鲁山县人民政府在媒体上刊登公告，公开转让石人山景区经营权，时限为５０年，转让费同样为零。与济源一样，鲁山也开出了类似的条件，要求受让方承担石人山风景名胜区管理处的所有债权债务，接纳安置所有的工作人员，两年内对石人山景区的投资总额不低于３亿元等。 
    石人山的做法经媒体披露后，很快就引起河南省建设厅的注意，省建设厅立即派人调查，担心石人山景区的转让触犯了国务院关于国家重点风景名胜区不能出让或者变相出让风景名胜资源的相关规定。 
    这一次轮到了黛眉山。在世界地质公园申报成功一个月时，黛眉山投入了民资的怀抱。 
    还不止这些。今年８月，襄城县旅游局称，为把位于襄城县东南部的紫云山风景区建成国家级风景名胜区和省级地质公园，准备将该景区５０年整体经营权进行挂牌转让。 
    前赴后继地上演“国退民进”，河南景区意欲何为？ 
    有资源没资金的现实难题 
    “我们有资源没资金。政府希望通过黛眉山、荆紫山的开发，摸索出一套模式，供其他景区借鉴。”黛眉山世界地质公园管理处有关人士在电话中告诉记者。 
    黛眉山世界地质公园包括五大部分：黛眉山、荆紫山、青要山、龙潭峡和万山湖。 
    据这位人士讲，这五大景区中只有龙潭峡投入了数千万元开发，于去年５月份开始接待游客，门票３０元。而这数千万元多是贷款，贷款利息包袱沉重。黛眉山景区等目前根本没有开发，基本上还是原始状态。 
    “我们测算过，这五大景区要全部开发需要２０多亿元，县财政根本不可能拿出这么多钱。”这位人士说。 
    戴着一顶“世界地质公园”的耀眼光环，却不能成为撬动地方经济发展的有效力量，这恐怕是新安县政府最苦恼的事情。 
    “有资源没资金”，这不止是新安县的苦恼。此前有报道称，济源三个景区的总债务可能有５０００多万元。 
    “省内很多景区都是负债经营。”一位熟悉河南旅游景区发展状况的政府官员说，地方政府迫切希望引入社会资金，弥补景区建设资金缺口，有的甚至是为甩掉包袱，让民资帮助扛起债务负担。

    “帽子”不同政策有别 
    各个知名景区头上都戴着很多顶“帽子”：风景名胜区、森林公园、地质公园等。记者调查发现，景区“帽子”不同，在转让景区经营权时受的政策约束也有差别。 
    这些“帽子”分别由不同的政府部门颁发，且分为不同级别。比如，风景名胜区分为国家级和省级，国务院建设主管部门负责其认定、监督、管理等工作。森林公园由林业部门认定、监督、管理。 
    地质公园也分为不同级别，由国土资源部门负责相关工作，经联合国教科文组织批准的地质公园，称为世界地质公园。 
    在旅游景区的人士看来，目前国家监管最为严格的是“风景名胜区”和“自然保护区”。石人山、王屋山正是因为戴有“国家重点风景名胜区”这顶分量最重的“帽子”，所以其转让景区经营权的行为才被调查。 
    “《风景名胜区条例》（以下简称新《条例》）将从今年１２月１日起正式施行。”河南省建设厅城市规划与风景园林处处长郭风春告诉记者。 
    １９８２年，国家公布第一批国家级重点风景名胜区。１９８５年，国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》。 
    新《条例》依然没有对“景区经营权”问题做出明确规定，但第三十九条强调：“风景名胜区管理机 
    构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。”同时规定，“风景名胜区门票收入应当专门用于风景名胜资源的保护和管理”，“景区门票由风景名胜区管理机构负责出售”。 
    新《条例》在１９８５年的版本上由１７条扩充到５２条，明确了种种违规行为的处罚限度——罚款甚至追究刑事责任。 
    到目前为止，全国共有１８７个国家重点风景名胜区，６００多个省级风景名胜区。其中河南有９个国家重点风景名胜区，２１个省级风景名胜区，其面积占全省国土总面积的２％，是名副其实的风景名胜资源大省。 
    也就是说，新《条例》能约束的对象也就是以上这些景区。 
    “地方政府没钱开发，在充分保护地质遗迹的前提下，可以引入社会资金开发经营。”对世界地质公园黛眉山转让５０年经营权一事，河南省国土资源厅一位人士这样告诉记者。

    资源保护与市场化的两难选择

    “职责所系，我们必须加强对风景名胜区的监督管理，但我们也必须正视国家大力发展旅游业的趋势。”郭风春坦言。 
    他说，对石人山、王屋山转让经营权一事，省建设厅都曾向其发函调查情况，当地政府也曾派人专门陈述相关情况。 
    “新《条例》并不反对市场化，但是，是有限度的市场化，只能对景区内的交通运输、旅游服务等实施特许经营。对这些景区，我们会继续加强监管，可以允许景区引进民间资本，但我们要加强对其合同的审查，要确保规划、管理和资源保护的监督权掌握在政府手中。”郭风春说。 
    黛眉山与新安县签订合作协议的１０月１９日，建设部正忙着发出一纸通报追究地方政府及相关负责人的责任——山西省方山县违规将北武当国家风景名胜区的管理权、经营开发权、建设权、使用权、收益权等权力一次性整体出让。 
    河南省旅游主管部门一位不愿透露姓名的人士称，国内旅游界比较流行的一个观点是，市场经济就是竞争经济，在符合国家法规的前提下，应该欢迎民间资本参与景区开发，缓解景区或多或少的资金短缺难题。景区应该实行所有权、管理权、经营权三权分离的体制改革，按产业化规律运作。 
    “经营权出让只是经营方式的转变，而景区资源遭到破坏，往往是管理过程中出现了问题。”一位市场人士分析说，要解决这一难题，首先要进一步完善相关制度，在市场化过程中还要力避权力寻租现象发生。 
    这位人士认为，“资源保护与市场化”的矛盾能否破题的关键在于，地方政府在招商引资时是否明白究竟应该给投资方多大空间，投资方是否具备管理景区的职业素质和职业道德。 
    “如果让那些只想着在青山绿水之间靠摆弄钢筋水泥赚钱的人来开发景区，无疑是一种悲哀。景区珍贵的自然文化遗产，一旦破坏就‘覆水难收’！”捧着戴有“世界地质公园”桂冠的黛眉山、荆紫山，拿下其开发经营权的台资企业的创始人体味到如履薄冰的感觉。