对我国旅游业发展而言，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发【2009】41号）被社会各界一致认为是一个具有里程碑意义的重要文件，是我国改革开放以来发展旅游业30年实践总结和全行业智慧的结晶，也是推动未来30年发展新格局的标志性的新起点。《意见》从贯彻落实科学发展观的高度，提出了加快发展旅游业的新任务、新要求、新内涵。放大看，也是中国经济社会发展阶段划分的一个新标志，标志着全面建设小康社会背景下民生内容的拓展，标志着消费立国、服务业主导产业经济发展的新经济时代已经来临。如何理解这种里程碑意义和重大突破呢？笔者有幸参与了《意见》的起草，有一些体会和认识。个人认为，里程碑意义和新突破可以概括为八个“三”。

    一、在定位上实现三大突破

    1.旅游产业在国民经济中的定位实现历史性突破

    《意见》将旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。指出旅游业资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好，在保增长、扩内需、调结构、惠民生等方面具有重要作用。第一句话定位了旅游业的经济属性，将战略性和支柱产业作为关键词来定位旅游业，可以说是目前对各类产业定位中最高的之一。第二句话定位了旅游业的社会属性，体现了产业的民生特性，以人民群众更加满意为目标。这种定位，对旅游业发展必将产生深远的影响。

    2.旅游综合立法问题得到实质性突破

    《意见》提出抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规。全国人大已正式启动了立法程序，实现了历史性突破，将对旅游业发展产生深远的影响。由于综合性强、牵涉面宽，旅游立法是一个老大难问题，导致相关支持政策很难制定，旅游资源开发利用、旅游管理的职能定位等均缺乏法律依据，旅游活动中频发纠纷，而法律却没有相应的规定，导致司法处理争议不断，严重影响旅游业的健康发展。上位法长期缺失，其他专项法规修订进展缓慢，影响旅游行业改革和发展。

    3.在对旅游认识的观念上取得重大突破

    《意见》提出在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游，使城乡居民在旅游活动中增长知识、开阔视野、陶冶情操，倡导文明健康的旅游方式。提出要制定国民旅游休闲纲要，设立中国旅游日，落实带薪休假制度。把鼓励积极旅游休闲作为促进人的全面发展的重要途径，这是一个历史性突破，将会极大优化加快发展旅游业的整体社会环境。一直以来，旅游业发展中都有一个最制约其发展的观念问题，即将旅游业简单看作是吃喝玩乐，把旅游作为人们的奢侈生活方式，并非必需品和基本需求。这种观念对旅游业发展有很大的制约。

    二、在战略上强调三大转变

    1.强调以国内旅游为基础

    《意见》明确提出“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”的市场战略，强调了以国内市场为基础。提出到2015年，国内旅游人数达33亿人次，年均增长10%，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。着重推动大众旅游发展，把满足大众旅游消费当作民生需求切实抓好，突出发展适合大众旅游消费的新热点。要积极落实带薪休假等制度，为民众旅游提供制度保障；扶持游客容量大、社会效益好的红色旅游、乡村旅游、生态旅游等主题旅游，聚集社会消费能力，扩大社会消费规模。战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的定位，也正是基于对大众旅游时代来临的判断，依托强劲的国内市场需求定位的。我国旅游业从入境旅游起步，强调以国内旅游为重点是一个具有历史性意义的转变。

    2.强调充分发挥市场配置资源的基础性作用

    《意见》提出坚持改革开放，破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在具体措施上，放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。积极引进外资旅游企业。在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开放经营中国公民出境旅游业务。支持有条件的旅游企业“走出去”。要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。由于旅游业的综合性、关联性和依托性等特点，长期以来我国旅游业发展的一条基本经验是实行政府主导或政府引导战略，这在发展起步阶段十分必要。但要推进旅游业转型升级，就必须转移到以市场为主导来推进产业发展，这是本次文件的一个重大战略调整。

    3.强调转变发展方式、走内涵式发展、转型升级的主线

    《意见》提出要深入贯彻落实科学发展观，强调要转变发展方式，提升发展质量，要走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一。强调要以满足人民群众快速增长的多样化、多层次旅游需求为出发点和落脚点，着力提升服务质量，切实规范市场秩序。

    在具体措施中，下了很大笔墨强调提出服务质量和转变发展方式。提出以游客满意度为基准，全面实施《旅游服务质量提升纲要》。以人性化服务为方向，提升从业人员服务意识和服务水平。以品牌化为导向，鼓励专业化旅游管理公司推进品牌连锁，促进旅游服务创新。以标准化为手段，健全旅游标准体系，抓紧制定并实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准，重点保障餐饮、住宿、厕所的卫生质量。以信息化为主要途径，提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。提出优化旅游消费环境。逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。景区门票价格调整要提前半年向社会公布，所有旅游收费均应按规定向社会公示。全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。增加旅游目的地与主要客源地间的航线航班、旅游列车，完善旅客列车车票的预售和异地购票办法。