7月中下旬和8月上旬，辽宁省人大民侨外委副主任委员赵子良率部分委员，会同省旅游局赴大连、鞍山、锦州和葫芦岛四市、就《辽宁省旅游管理条例》的贯彻执行情况和加入WTO以后旅游业发展情况进行调查研究。此间，听取了四市政府旅游行政管理部门的工作汇报，召开了四市旅游企业座谈会并走访了部分景区景点。现将调研情况报告如下。
一、各市旅游业发展形势看好
各市领导对旅游业的认识有了飞跃式的提高，四市旅游业发展趋势看好。旅游业作为第三产业中的新兴产业、带动整个第三产业发展乃至成为整个国民经济发展的龙头的观念已经被各市各级领导所接受。四市都把旅游业作为本地支柱产业来认真规划和落实，积极谋划和建设了一批大型的旅游开发项目。同时积极推进旅游投资主体的多元化，充分利用国债资金、社会集资、民营企业投资等多种渠道。大连圣亚海洋世界已于 2002年 7月11日正式上市挂牌。旅游产业投资多元化的格局已经初步形成。
领导认识的提高，带来了旅游工作的新气象。各市旅游工作部门热情高涨，干劲十足。争创优秀旅游城市，加大旅游资源、旅游基础设施的开发和建设力度，积极参加国内外旅游宣传促销活动，强化行业管理，各项工作都开展得有声有色。辽宁省旅游行业的龙头老大大连市，近三年实现了旅游业跳跃式发展。接待海外旅游者人数从1999年的26万人次，上升到2001年的43万人次，旅游创汇由1999年的1.8亿美元上升到2001年的3亿美元，连续三年以30%的速度增长；旅游总收入由1999年的74亿元上升为110亿元，相当于GDP比例由1999年的 7.4%上升为 9%左右；就业人数三年增加4万人次，旅游业已经成为名副其实的支柱产业。鞍山市近几年旅游经济各项指标每年都以平均30%以上的速度增长，2002年前六个月旅游总收入17.6亿元，同比增长30.5%；其中接待国内旅游者226.6万人次，同比增长28%；接待海外旅游者2.7257万人次，同比增长13%；旅游创汇2196美元，同比增长16%。锦州市2002年上半年接待国内旅游者141.4万人次，同比增长41.18%；接待海外游客5396人次，同比增长405.2%，旅游创汇170万美元，同比增长200.5%；旅游总收入8.32亿元，同比增长44%，相当于GDP比例由2001年的4.28%上升到6%。葫芦岛市2002年上半年旅游总收入4.77亿元，同比增长30%，其中接待国内游客110万人次，同比增长35%；接待海外游客4702人次，同比增长116.7%，旅游创汇163.87美元，同比增长64.6%。
二、存在的问题及建议
（一）机构不顺影响旅游业发展
辽宁的旅游业起步较晚，如果将旅游业的发展分为开发期、发展期和成熟期的话，目前辽宁旅游业总体正处于发展期的起步阶段。即使发展速度较快的大连市，也未超出发展期。在这种状态下，旅游业要开发、要发展，要做到旅游产业投资结构多元化，政府就必须做好规划、基础设施建设和宣传工作。因此，现阶段旅游业的发展对政府的依赖性很强，政府主导作用具有十分重要的意义。旅游业是一个产业关联度高。综合带动性强、辐射牵引力大的经济产业，牵涉到众多的部门和行业。因此，客观上旅游业的发展需要一个权威性较高的主管机构。但事实上辽宁省旅游管理机构的设置，却制约着旅游业的快速发展。主要表现在两个方面：
1.辽宁省旅游局和全省大部分市的旅游主管部门设置为事业单位，不纳入政府组成序列，极大影响了旅游主管部门的权威性和工作效率。
辽宁省具有建设旅游强省、旅游名省的潜力和资本，辽宁省委、省政府也高度重视全省旅游业的发展，2001年就先后召开了三次全省性的旅游工作会议，研究部署旅游业的改革与发展。省长薄熙来同志提出，旅游业是个值得重视、认真抓好的大产业，在"十五"期间应上一个大台阶，在经济上应在GDP中有更大的比重，在非贸易创汇中有更大的份额，在税收中有更大的贡献。可以看出，旅游业在辽宁省经济发展中已经被摆在了一个十分重要的位置。
但是，在这次机构改革中，省旅游管理部门没有被纳入省政府组成序列，这与旅游产业的重要地位很不相称。作为一个新兴的、前景光明的"大产业"，作为全省上下都瞩目的"新的经济增长点"，旅游业必须配备一个与其产业相适应的强有力的管理机构，以发挥对旅游产业发展的主导作用。政府主导作用的力度，与管理机构的行政地位有直接关系。从目前看，省旅游局由于所处的"事业单位"的地位，其发挥主导作用的力度受到了很大的限制。据了解，全国只有六个省级旅游局未列入政府组成序列，辽宁是其中之一。其他五个省区是：河北、黑龙江、陕西、宁夏和青海。
在这次机构改革中，由于省旅游局没有被纳入省政府组成序列，在一定程度上对各市的机构改革产生了负面影响，大部分市的旅游局都未被纳入政府组成序列，甚至过去一直是政府组成部门的大连市旅游局，在这次机构改革中也退出政府组成序列，被定为了事业单位。
旅游管理机构是否纳入政府组成序列，从表面上看，是在机构改革过程中，由于编制指数等客观原因造成的一种无奈的安排，而实际上是新旧两种观念的碰撞，是对旅游产业是否有真正的认识和信心的检验，是党委和政府是否真正下决心把旅游业作为一项重要产业来发展的体现。鞍山市在这次机构改革中，将原来为事业单位的鞍山市旅游局纳入了市政府组成序列，就充分说明了该市党委和政府对发展鞍山市旅游产业的态度。
2.旅游景区景点同时归属于不同的主管部门，形成多头管理、各自为政、相互掣肘的局面，严重制约着景区景点的建设和管理。
这是个多年来的老问题。在一个大的风景区里，可能会同时出现城建、宗教、文物、林业、水利等多个主管部门。各个部门考虑问题都有不同的角度，所以彼此发生冲突矛盾是必然的。从长远的观点看，这种局面对旅游业的发展非常不利。在这次调研中，千山风景区的管理体制给调研组很大的启发。千山风景区的管理机构，其职能类似于一级地方政府，统管旅游、林业、文化、宗教、土地、公安等所有部门。用风景区同志的话说，除了没有人大和政协，风景区就相当于一个县区。从几年来这种体制运作的情况看，效果很好，风景区内各部门各行业之间扯皮摩擦现象基本消失，风景区建设可以顺利地按照统一规划有序进行。这一管理模式已经得到国家建设部的肯定。与其类似的是锦州市开发区对笔架山风景区的管理体制，也取得了很好的效果。
当然，这种管理体制目前不可能在所有的旅游景区实行，也不一定能适用比较分散的小景区景点。但我们对旅游景区景点多头管理的体制，必须要想出对策来解决。调研组从千山风景区得到的启示是，旅游产业不是旅游局的产业，旅游产业的兴旺也不仅仅是一个行业的兴旺，旅游产业的发展不可能仅仅依靠旅游局一个部门的管理，必须有一个能够统管所有与旅游产业发展有关的部门的机构。这个机构应该是对所有有关部门都具有权威性。目前上海市的"旅游委员会"、广西壮族自治区的"旅游产业发展领导小组"都是这样的机构。据了解，运作也十分成功。鞍山千山风景区和锦州笔架山风景区的管理模式，本质上与上海、广西的旅游业管理体制不谋而合。辽宁省2000年成立了旅游产业发展领导小组，但未见发挥实质性作用。
（二）全省旅游产业总体规划亟待出台
今天的旅游产业，是一个大旅游产业的概念。大旅游产业的发展，在地域上不能受行政区划的局限，在内容上不能受行业的局限，在客源上不能受国家和地区的局限。这是旅游业发展到一定阶段时的必然要求。旅游业发展较快的大连市提出了"捆绑经营"的概念，并开始着手操作，把大连的旅游产品与沈阳、鞍山、长春、哈尔滨、北京、西安等地的旅游产品整理归类捆绑销售，谓之"打联合牌"，效果显著。这其实是大连旅游业发展到一定水平的必然要求，是一个可喜的进步，也代表着旅游产业发展的方向。但是，大连市"捆绑销售"的基点只是大连市。尽管全省各市旅游业发展水平不同，走"大旅游"的路子是必然趋势，而各自为政是不可能走出"大旅游"的路子来的。从这个意义上看，必须站在全省的高度，制定一个全省旅游产业发展的总体规划，对全省的旅游资源进行全盘的整合配置，打造完整的辽宁旅游品牌。
全省旅游产业发展总体规划是全省旅游产业发展的总的思路和方向，是全省旅游资源整合配备和构筑全省旅游产业框架的总的原则。应该说，旅游业作为带动全省第三产业发展的龙头和支柱，这个总体规划对全省国民经济的发展具有十分重要和深远的意义。必须明确的一个概念是：旅游产业不是旅游局的产业，而是一个全社会的产业。旅游产业发展总体规划不是旅游局的规划，在全省国民经济和社会发展计划中不能仅仅作为一个行业规划来对待。因此，这个规划必须具备几个要素：一是权威性。这个规划应有明确的法律地位，其制定者应该是具有相当权威的机构或组织；二是科学性。旅游作为一项产业有其发展的客观规律，规划要在这个客观规律的基础上制定；三是前瞻性。规划是长期的，必须对未来若干年旅游产业的发展状况有科学的预测；四是稳定性。规划一经颁布，未经一定程序不能进行修改；五是操作性。规划应具有实际指导意义，便于操作。
就调研情况看，辽宁省旅游业目前基本上还处于各自为政的状态。各市都制定了本市旅游产业发展规划，各景区也都要求有整体规划，这是十分必要的。但是，就大旅游的概念而言，各市、各景区的发展规划应该以全省的总体规划为依据，服从全省总体规划的安排并成为其中的一个组成部分。而目前辽宁省已经制定的旅游发展规划，由于在制定当时对旅游产业认识上的不到位，各相关部门体制上的制约以及旅游主管部门缺乏权威等诸多原因，使这个规划整体水平不高，缺乏权威性和约束力，已经远远不能适应今天旅游产业快速发展的需要。因此，目前要求各市的旅游产业规划服从全省旅游规划是不现实的。制定全省旅游产业发展总体规划已经成为辽宁省旅游工作十分紧迫的任务。
三、《辽宁省旅游管理条例》亟待修改
加入WTO以后，辽宁省各行各业都进行了法律法规的清理工作，以适应我国进入国际市场的需要和WTO原则。在旅游业，国家旅游法尚未出台，辽宁省旅游业依法管理的主要依据，就是《辽宁省旅游管理条例》。
调研组认为，《辽宁省旅游管理条例》自1998年实施以来，对全省旅游产业的规范化发展起到了一定的积极作用。但随着辽宁省旅游产业的快速发展，这部条例亟须修改。根据调研情况归纳，目前的旅游管理条例存在着几个不足：一是条款内容规定得过于原则和含糊，不便于操作。如执法的主体、旅游景区开发建设的审批权限等问题，表述都不清楚；二是规定的内容不够全面，不能对旅游业进行全面的行业管理。如对旅游车船的管理，对导游员的管理等方面的内容都不完整，也没有明确全省旅游产业发展总体规划的制定及法律地位；三是部分内容不符合WTO原则。如对涉外饭店的管理规定；四是罚则不全，使条例中的一些规定形同虚设。这些不足严重影响这部条例的贯彻实施。因此，《辽宁省旅游管理条例》的修改工作应该尽快列入省政府的工作日程。 |
