十八大报告在全面审视当今世界和中国发展大势，把握我国发展新要求和人民群众新期待的基础上，提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，并对经济、政治、文化、社会、生态等多个领域进行了全面具体的部署，为各行各业指明了新的前进方向和奋斗目标。在全面建成小康社会的新时期，满足国内人民群众日益增长的旅游需求，是历史赋予旅游业的使命和任务。

一、小康社会人民群众的旅游需求将持续增长

    小康社会是古代思想家描绘的诱人的理想社会，表现了普通百姓对宽裕、殷实的理想生活的追求。从历史上看，在不同的社会发展阶段，由于生产力水平的差异，人民群众有不同的需求，如果需求得到了较好的满足，可以认为实现了小康生活。在我国，经过改革开放30余年的发展，制造业规模和水平达到世界先进水平，人民群众的物质需求基本得到了保障。随着物质资料的极大丰富，物质产品的边际效用开始下降，对物质产品的需求也相对下降，而对服务和精神产品以及知识产品的需求开始增加，人类需求从以物质需求为主向以精神需求为主转化。

    旅游需求内生于人类生理和心理，是一种高层次的生理和心理需求。旅游需求是社会生产力发展的结果，其根本动因是人均收入水平的提高、劳动时间的缩短、带薪假期的增加、现代交通和通讯手段的完善。20世纪80年代中期，一部分人先富了起来，开始出现了国内旅游需求，随着这种需求规模的增加，原有的休假制度显然无法提供保障，在20世纪90年代中后期先后进行了两次假日制度改革，以满足人民群众蓬勃发展的旅游需求。2000年以后，随着城乡居民收入水平的普遍提高、“黄金周”制度以及带薪休假制度的实施，旅游需求开始暴涨。

    发达国家旅游发展的历程表明，旅游需求是居民收入和闲暇时间的函数，存在着一定的比例关系。只有当国内人均出游率达到400%以后，旅游需求增长速度才可能出现下降趋势。中国的居民收入和旅游需求关系反映了这一规律。2000年，城镇居民家庭可支配收入6280元，农民2252元，当年国内旅游7.4亿人次，旅游总消费3175亿元，到2010年，城镇居民家庭可支配收入达到了19109元，是10年前的3倍，农民纯收入5919元，是10年前的2.62倍，基本达到了10年前城镇家庭收入水平，国内旅游人次达到了21亿人次，是10年前的2.83倍，旅游总消费1.26万亿元，是10年前的3.96倍，旅游需求弹性大于居民收入弹性，反映了人民群众旺盛的旅游需求。

    当前，我国国内旅游出游率不足200%，距离发达国家的平均水平仍有很大差距，说明我国国内旅游需求仍有非常大的上升空间。在十八大报告中，提出了到2020年居民收入翻番的目标。因此可以预见，未来8年，旅游需求必然还将高速增长。到2020年，国内旅游人次将会达到45亿至50亿人次。

二、旅游需求尚未得到充分满足

    人类需求主要是通过产业来满足的。从历史上看，为了满足人类多样性的需求，必须进行商品交换，商品交换的日益频繁促进了商品经济的发展，商品经济的发展促使形成产业部门。当一种需求满足以后，人类会产生更高层次的需求，并催生出新的产业部门。各个生产部门投入一定的社会资源，生产出特定的商品(或服务)。通过商品交易，满足人类社会各种需求。从这个意义上来说，产业是对应人类需求的供给体系。产业发展水平的高低，决定了人类的某种需求能否得到满足。

    中国的旅游产业是在特殊的环境下发展起来的。2000年以前，由于国内旅游需求规模有限，矛盾不算突出，整个旅游市场运行较为和谐。2000年以后，随着国内旅游需求的迅速扩张，矛盾便凸显出来。主要表现在以下几方面：第一，旅游供给规模远远滞后于旅游需求，许多潜在旅游需求无法得到满足。第二，旅游供给和旅游需求错位，各地都瞄准高端旅游市场，上马的都是大规模、高投资的项目，而中低端旅游者的诉求被忽视。甚至一些地区因为低端旅游者消费水平低，提出将低端旅游者拒之门外。第三，旅游活动中出现“坑蒙拐骗”现象，旅游消费环境恶化。近年来，我国出境旅游增长速度远远大于国内旅游增长速度，国内旅游消费环境恶化是其原因之一，随着人民币的升值，同样的支出，获得的国外旅游产品质量高于国内。因此，旅游需求，尤其是高端旅游需求，相当一部分不是通过国内的旅游产品，而是通过国外旅游产品来满足的。

三、旅游需求无法充分满足的原因

    第一，旅游需求无限增长，但高等级的旅游资源数量始终有限。对一些早先参与旅游活动的高端旅游者来说，国内观光需求已经不再迫切，开始产生了度假旅游需求或出境观光需求，但国内中低收入阶层源源不断参与到旅游活动中来，基数大、数量多，存在着对高等级观光旅游资源的普遍需求。而中国顶级的旅游资源数量是相对固定的，以5A级景区为例，全国仅有141家，占比不到1%。然而这不到1%的高等级景区承担了全国旅游景点一半的客流量，供求严重失衡。对此，一些高等级景点采取了不断涨价的做法，虽然一定程度上有利于缓和供求矛盾，但高票价将低收入人群拒之门外，有损公平。

    第二，旅游产业供给体系滞后。相对于国内旅游消费10年间增长的3.96倍的高增长，相应规模的旅游供给体系却没有培育出来。旅行社由2000年的8993家增加到2010年的22784家，仅为2.53倍，固定资产由2000年的366亿元扩张到666亿元，仅为1.82倍，实现利润2000年即已达到10.44亿元，2010年为12.77亿元，仅为10年前的1.22倍。饭店方面，2000年星级饭店数量10481家，2010年为13991家，10年间数量仅增长33%。固定资产总值增加不到80%，营业收入增加1.46倍。这里面固然有统计口径方面的原因，以及部分旅游新业态未能纳入统计，但旅游产业规模没有随着旅游消费规模的增长而同比增长，是一个不争的事实。

    第三，地方政府以及一些利益相关者急功近利的做法导致结构性失衡。由于旅游业具有拉动最终消费、促进经济发展的客观作用，因此被一些地方政府赋予了过高的经济期望。旅游规划者为了迎合这一期望，在旅游开发和策划中不恰当地向高端市场倾斜，漠视中低端旅游者的诉求。在现有旅游规划中，普遍偏向高端旅游产品，如高星级酒店、温泉等。以四、五星级饭店为例，2000年，五星级酒店仅117家，四星级饭店352家，合计占饭店总数的7%，10年后，五星级酒店达到了545家，四星级饭店2002家，合计占星级饭店总数的22%。这种策划和决策失误导致高端饭店竞争激烈，客房出租率普遍下降，盈利能力降低。而庞大的中低端旅游者，却缺乏满意的住宿设施。  

    第四，本位主义导致相关部门对旅游需求不够重视。旅游活动涉及多个行业和部门，需要各个部门从旅游者需求的角度思考问题，给予相应的支持和配合。但是各部门从自身视角出发开展工作，使旅游者的利益诉求无法得到满足。例如，城建部门在城市建设时，往往是基于本地居民对各种资源的需求进行规划，而未来的城市，旅游者要占相当的比重，甚至可能超过本地居民。再比如，铁路运输部门的高铁、动车运输，根本没有考虑到长途旅游者的行李托运等需求，旅游行业虽多次呼吁，仍得不到相应的重视。漠视旅游者的需求，必然不能使之满意。

    第五，旅游制度和政策的不协调。客观地说，旅游发展早期，我国大部分旅游政策和制度是具有很大创新性和前瞻性的，这些制度和政策很大程度上促进了旅游业的高速发展。在计划经济牢不可破的时代，旅游业就已经有了中外合资企业，走在改革开放的前列。近些年也出台了一些有利于满足旅游需求的政策，如不断增加节假日，落实带薪休假制度等，但面对蓬勃发展的旅游形势，政策与制度略显滞后。比如旅游购物退税、开放低空航线等，是度假旅游需求的关键元素，然而无法从政策与制度层面得到保障，最终导致这部分高端旅游需求无法满足，相关消费流向国外。

四、如何满足日益增长的国内旅游需求

    第一，对中低收入者的补贴旅游。为了扩大内需，前些年出台了一系列政策，如2008年开始的家电下乡活动。但是，必须看到，以家电下乡为代表的内需拉动措施，从长远来看不具有永续性，因为参与家电消费的农民在一个相当长的时间内不会重复购买。旅游消费具有重复性特点，是拉动内需的永续产业。可以考虑通过对中低收入者发放旅游券等形式，实施补贴旅游，以此满足中低阶层的旅游需求。操作上可以将这部分人群引导到相对冷僻的旅游目的地，平衡冷热差异。

    第二，建立国家级旅游度假地，满足高端度假需求。旅游部门很早就认识到了观光旅游向度假旅游转型的趋势，并且在1992年设立了12个国家旅游度假区，但是存在供需不匹配问题。当初设定的12个度假区，基本上是沿袭了西方海滨度假的模式，设立的都是沿海度假区。而事实上度假形式多种多样，草原度假、山地度假、海洋度假是其中的基本形式。只有设立不同形式的度假区，才能满足多样化的高端度假需要。可以考虑在广袤的国土上，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家级旅游度假区，实行特殊政策。

    第三，地方政府退出对旅游市场运行的直接干涉。旅游需求的满足主要依靠市场上的产业组织以及政府部门提供的公共服务。作为供给方的旅游产业，非常清楚旅游者的具体需要，并提供相应的产品，地方政府的责任，在于打造良好的目的地形象，并提供旅游者和旅游企业所需的公共服务，为旅游者营造一个良好的旅游环境，为经营者营造一个良好的经营环境即可，而不是直接干涉应该上马什么旅游项目。

    第四，目的地对资源和设施的规划必须考虑旅游者的需求。这是一个理念和思维方式的变化。以城市旅游目的地为例，随着后工业社会的到来，城市的功能发生重大变化，旅游功能逐渐上升。这意味着城市不仅是当地居民的城市，也是外来旅游者的城市。外来旅游者享有相应的资源和设施占用权利。这要求城市在进行各类资源设施供给时，必须把旅游者需求放在和当地居民同等重要的地位进行考虑，如基础设施、交通运输线路等。各地政府必须统筹各部门，协调一致，满足旅游需求。

    第五，面向国内旅游的政策与制度创新。可以说，小修小补根本无法解决旅游业现存的问题，必须进行全方位的变革。一方面，现有的许多旅游管理制度已经滞后于产业发展实践了，急需更新。如现行的《旅行社条例》根本无法覆盖市场上新出现的旅游运营商，在未来新型运营商(如携程、去哪儿)占主流的情况下，旅行社条例事实上只涉及市场上的一小部分企业，必须重新进行界定;星级饭店评定标准在特定时期，对于推动我国饭店服务的标准化起到了积极作用，然而在服务已经基本实现标准化，走向个性化的时代，继续推行这些标准，收效甚微;另一方面，还应该围绕新形势下的旅游需求，推行更合理的旅游政策，如进一步改革休假制度、开发低空航线、更大范围推行旅游购物退税等。