北宋建立于唐末以及五代藩镇长期割据混乱的历史条件下，之所以能够维持长期稳定，与其确立的地方官制有着很大的关系。通过一系列的官制设计，北宋统治者将各府、州、县的行政、司法、财政、军事权全部集中到中央，大大加强了对地方的控制。这样，消除了唐末以及五代以来的藩镇割据局面，保持了北宋政权的稳定。

        北宋的地方官制，初期基本上沿袭唐、五代旧制，行政机构分州、县两级。为了统治的便利，宋初将全国分为10道，宋太宗以后，又把全国分为若干路（相当于唐代的道、元代的省），就变成为路、州、县三级。宋代地方官制不同于前代的主要有：府和州设通判，监督地方官吏，充当皇帝在府州官僚机构中的耳目，以牵制府州官吏的一切行动。地方官由文人充任，主要是为了防范武将专掌军权、独霸一方、反叛朝廷。自宋太祖开始，即以“文人知州事”。宋太宗初年，宋、辽冲突频繁，但西北边陲的官员仍由文人担任。此外，北宋统治者规定，地方官任期为3年，3年任期满即走（“三年一易”）。严格地说，宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣，任满3年就得离开任地，而且不准本地人在本地当官，所以没有一个官吏能真正熟悉地方情况。

        由此可见，北宋皇帝不但控制了地方官员的任免权，而且将各府、州、县的行政、司法、财政、军事权全部集中到中央，大大加强了对地方的控制。这样，自唐末以及五代以来藩镇割据的局面便被消除了。

        承前启后的路制

        中国2000多年的封建社会，地方行政体制可以以宋代为界，划分为前后两大阶段。宋以前是以州（郡）、县两级区划为主，辅以州（郡）以上的监察区，而监察区往往在社会动荡中走向地方分权，形成如中唐之后实际上的三级行政区划。元代以后，行省的设立成为地方行政制度上真正的一级，最终确立了三级地方行政体制。两宋时期的路制正是这个过渡时期的关键所在。

        为了统治的便利，北宋初年将全国分为10道，宋太宗时，又改为15路，以后路的数目还有增加。元丰改制时设置23路，加上宋徽宗崇宁年间设置的京畿路，共24路。路之下有府、州，又有军、监。路的划分，起初并非作为行政区域设置的，因此，路一级的官僚机构便不成体制，设官无定式、无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。

        与其他朝代不同的是，北宋的最高统治者接受了唐代毁于藩镇的教训，在地方诸路不是设一元化的最高长官，而是实行分权而治的策略，在诸路分别设置经略安抚使司，由文臣担任经略安抚使，是一路的高级军政长官，兼任禁军马步军都总管等军事职官，同时兼任某州知州或某府知府，统辖军队，掌管兵民、军事、兵工工程诸事，习惯上称为“帅司”。为防止安抚使权力过大造成危害，因而安抚使要受路一级监司的监察，同时要受到下属“走马承受”的监视，“走马承受”可直接向朝廷汇报安抚使的情况。

        北宋前后共设置了26个经略安抚使司（有的路称马步军都总管）：京东东路（兼知青州，今山东青州）、京东西路（兼知郓州，今山东东平）、京西北路（兼知许州，今河南许昌）、京西南路（兼知邓州，今河南邓州）、大名府路（兼知大名府，今河北大名）、高阳关路（兼知瀛州，今河北河间）、定州路（兼知定州，今河北定州）、成德军路（兼知镇州，今河北正定）、河东路（兼知太原府，今山西太原）、永兴军路（兼知京兆府，今陕西西安）、鄜延路（兼知延州，今陕西延安）、泾原路（兼知渭州，今甘肃平凉）、环庆路（兼知庆州，今甘肃庆阳）、秦凤路（兼知秦州，今甘肃天水）、熙河路（兼知熙州，今甘肃临洮）、两浙路（兼知杭州，今浙江杭州）、江南东路（兼知升州，今江苏南京）、江南西路（兼知洪州，今江西南昌）、淮南东路（兼知扬州，今江苏扬州）、淮南西路（兼知庐州，今安徽合肥）、福建路（兼知福州，今福建福州）、荆湖北路（兼知荆南府，今湖北江陵）、荆湖南路（兼知潭州，今湖南长沙）、成都府路（兼知成都府，今四川成都）、广南东路（兼知广州，今广东广州）、广南西路（兼知桂州，今广西桂林）。

        同时，北宋统治者又设转运使司，负责漕运、监察等事务，习惯上称为“漕司”。为履行本职，转运使有必要巡察辖境、稽考簿籍、举劾官吏。因此，转运使便成为路的监司官。不过，转运使的品级不高。宋代州府长官通常由二品以上的朝官充任，因而有时转运使的官位低于州府长官，这就给转运使在行使职权上造成困难。所以，在职权上转运使较为广泛，有权管一路之政，而在体制上却不能完全以下属的方式对待府州，这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。因此，统治者在大中祥符五年（公元1012年）规定，凡是散骑常侍、给事中、谏议大夫等大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；若是观察使以上知州府的，州府公文不必经由转运使。于是，路与州府长官的关系就以品级高低来决定，这样的地方机构自然会出现许多紊乱的现象。

        到了宋真宗时，又在诸路设置提点刑狱一司，派文臣或同时派文臣与武臣共同掌管地方刑狱之事，习惯上称为“宪司”。王安石变法开始后，为保障新法实施，又在诸路设置提举常平司，主管仓储、调运、赈济等事务，习惯上称为“仓司”或“庾司”。到了宋徽宗时期，又在各路设置提举学事司，掌管兴学之事。然而，此司在宋代历史上存在了不足20年便被取消，南宋后不再设置。

        小说《水浒传》中，深受人们喜爱的鲁智深，曾经的官职就是经略府提辖。心比天高的鲁智深，提起他的上司——小种经略相公则佩服不已。小种经略相公名叫种师道，父亲是老种经略相公种谔，这两人是种世衡的子孙。

        种世衡是有功于大宋的重臣，种家世代镇守边关，几乎可以和杨家将媲美。种世衡的儿子种谔和孙子种师道都在西北边境出任经略安抚使，也就是书中称的“经略相公”。相公是对地方官员的称呼，比称呼“老爷”亲切。《水浒传》中写道，鲁达（鲁智深）打死了郑屠后，因为鲁达是经略相公帐下的军官，地方官不敢擅自直接抓人，而是先去请示了经略相公，得到同意后才敢下文书捉人。可见当时经略相公的权力确实极大。 《水浒传》中的好多好汉都提到过老种经略相公和小种经略相公，像王进、鲁智深、杨志等都在经略相公手下任过职，金钱豹子汤隆以在老种经略相公手下打造过军器为荣。这些好汉对镇守边关的功臣名将还是极为尊敬的。

        诸司长官，原则上各司其职，没有主从之分，也就是说，一路中的军民政事，由经略安抚使去管，用不着转运使、提点刑狱和提举官插手；一路中的漕运之事，经略安抚使也无须多问；至于刑狱之事，亦由提刑去管，其他司充其量也就知晓而已，处置权仅在宪司。当然，遇有重大事件，诸司长官联合办理，那是个别情况。这种设置造成了路分诸司长官都是方面最高长官，同时又都不是独揽大权的最高长官，各司所属之事，直接对中央负责，哪一方面发生了问题就拿哪一司长官是问。宋代统治者的这一策略，有效地避免了唐代节度使有能力割据一方、与中央抗衡的弊端。然而任何一种制度都不可能完美无缺，在扼制割据的同时，又造成了诸司推诿、责权不明、效率低下的缺陷。

        在北宋的政治、军事、经济、文化诸方面，路分诸司的长官起着相当重要的作用。这些长官原则上都是权力、政策和不同政治派系的具体体现者和实施者，他们无一例外地由中央委派，而中央并不能简单地与皇帝画等号，当中央各派政治势力发生矛盾时，他们在诸路中的势力主要由这些高级官吏来体现，这是不言而喻的。因此，这些人物既是中央政府中政治领袖依赖的对象，又是州县官吏追随和依倚的对象。他们既与京朝重臣有着密切的联系，又与地方种种角色和层次的人有频繁的往来。

        相互牵制的知州与通判

        在北宋的地方行政机构中，州是非常重要的一级。州等于秦汉时的郡，隋唐后改称州。州的长官，隋唐皆设刺史。

        宋太祖赵匡胤为了削弱节度使的权力，防止唐末以及五代时期武将割据的局面重演，规定诸州刺史直接向朝廷奏报和接受诏令，节度使不得干预除所驻州之外（所谓支郡）的政务。后来，统治者逐步派遣朝官（文臣）接替刺史管理州务，称“权知××州州军事”，简称知州。这里的“权”表示不是正式职务，只是代理；“知”就是管理的意思；“州军事”的“州”代表民政，“军”代表军政。由此，刺史除非奉特别诏令，否则不得过问所任州的州务，逐步演化为武将的迁转阶梯，属于横行正使之一。

        由于北宋重文轻武，往往委派文官担任州最高长官，“知州事”不是一个正式的官名，意思是官员们以其他身份（通常是中央官）管理某州事。这种听起来很临时的头衔的确是北宋的新制度。文官知州，手里又没兵，当然不会形成割据。为了更有效地加强控制，朝廷又设通判与知州相互牵制、监督。李焘《续资治通鉴长编》卷四中记载，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”。这是因为，当时湖南刚刚平定，多留用后周时的旧官员，于是宋太祖就命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州，意在控制这批留用官员。

        通判由皇帝直接委派，辅佐州政，但有直接向皇帝报告的权力。知州向下属发布的命令必须要通判一起署名方能生效。通判之掌除监州外，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，皆可裁决，但必须与知州通签文书施行。后来，通判发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。因此，不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监州”，则更符合其身份。当时的知州事品级都在二品以上，是皇帝的亲信和耳目。

        同时，节度使也很快演化成一种地位很高的虚衔，成为武将的最高等级，不再有实际的权力执掌。州也就由隶属藩镇变为隶属以转运使为长官的路和以留守、知×府事、尹为长官的府。

        在唐代以前，县的长官称县令或县长。北宋时期，县的长官称知县或县令。而且，但凡户口多、地理位置重要、地域广的地区，一般都派京官或武将担任。宋代知县、县令的品级是根据宋廷所划分县的不同而定的等级。宋代的县分赤、次赤、畿、次畿、望、紧、上、中、中下、下十等。赤县是指四京所在的县，畿县是指四京所辖属县，次赤、次畿主要指10个次府所在的县及其辖县，其余是以户口的多寡而定。

        提起北宋的知州和通判，不能不说的就是大文豪曾巩。曾巩是宋代新古文运动的中坚，散文成就很高。然而，纵观曾巩一生的经历，他不但是一位文学家，更是一位实干家。

        公元1057年，39岁的曾巩考上进士。在这之后，除了在京城当过几年集贤校理、实录检讨官外，他大部分时间在浙江、山东、江西、福建等地的基层任职，前后10余年，所到之处，为老百姓做了很多实事好事，成效卓著，颇有政声，是那个时代少有的能臣干吏。

        公元1069年，在京城任职数年的曾巩，被宋神宗安排到越州（今浙江绍兴）出任通判。曾巩到任后，察民情、访贫苦、搞调研。越州这地方有个老习惯，那就是从酒坊征收赋税，供衙门使用。曾经有一段时间，酒坊钱有限，不够财政开支，州上便想了个法子，不足部分，分摊到老百姓身上征收，而且一下子就确定了7年的期限。然而，7年后期限已到，衙门却“责赋如初”，横征暴敛，丝毫没有按规定停征的迹象，老百姓怨声载道。曾巩了解情况后，马上停止了这笔赋税的征收。

        公元1071年，曾巩调任齐州（今山东济南）知州。曾巩所任职的齐州当时被评价为“野有群行之盗，里多武断之家”，是个有名的难治之乡，豪强地霸比比皆是。所以，曾巩这个知州，绝对不好当，他深知责任重于泰山。

        当时有一周姓富户，其子周高为富不仁，横行乡里，民愤极大，但周家“力能动权贵”，与地方官沆瀣一气，百姓敢怒不敢言。曾巩初来乍到，便以此为突破口，搜集证据，迅速将周高法办，百姓拍手称快。章丘一带有一伙叫“霸王社”的土豪，杀人越货，无恶不作，曾巩派兵将他们悉数抓获，一举端掉了这个犯罪团伙，将31名罪犯判刑，发配边疆。他还在齐州开创了“保伍”之法，以5户为一保，监督出入，实行外来人口登记，有盗贼则鸣鼓相援。通过曾巩的治理，齐州盗、劫等犯罪率明显下降，由治安案件多发之州变成了平安之州，风气为之一清。

        北宋所确立的知州制度，虽然有一些弊端，但是在消除地方割据方面发挥了巨大作用，对后世也产生了深远的影响，之后的明清两朝基本上沿用了这一制度。因此，北宋的知州制度在历史上有着承前启后的地位。

        与州并存的府、军、监

        “开封有个包青天，铁面无私辨忠奸……”这首大家耳熟能详的歌，生动地刻画出了包拯的清官形象。

        在历史上留下美名的包拯，所出任的最著名职务，莫过于开封府知府。嘉祐元年（公元1056年）十二月，包拯以龙图阁直学士的身份权知开封府。

        在北宋的地方政治体制中，与州平行的还有府、军、监。大体上说，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府。顾炎武对此曾评价说：“唐制，京郡乃称府；至宋，则潜藩之地皆升为府。”纪昀等人对此也评价说：“至宋，则潜藩之地皆升为府，而府之名遂众。”此外，北宋在驻扎重兵的军事地区设军，在工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府、军、监的设官，大体与州相似。州、府、军、监的长官分别称知州、知府、知军、知监。北宋的知府总领一个州府的军政事务，具体权力因不同的州府而稍有差异。因为各地有特殊情形，知府一般还会兼领其他的官职，因而边境州府的知府在军事和政事上的权力要大于一般的州府。

        中国古代行政区性质的府制创建于唐朝。隋朝以前，我国封建社会的地方行政体制中尚没有“府”的名称。唐朝初年，京都长安所在地本为雍州，开元元年（公元713年）改雍州为京兆府，陪都洛州改为河南府，并州改为太原府。唐代的西京京兆府与东都河南府、北都太原府，合称“三京府”或称“三都府”。此后，皇帝曾驻跸或政治经济地位重要的州，也建立府制。唐代地方行政区府制的建立，对后世产生了深远的影响。五代十国时期，府的建制基本上承袭唐制。

        北宋时期，最多时设置了36个府，其中京府4个，分别是东京开封府、西京洛阳府、北京大名府、南京应天府，次府32个。北宋初年，统治者沿用五代后晋、后汉、后周旧制，以开封府为东京、河南府（今河南省洛阳市东）为西京。宋真宗景德三年（公元1006年）二月，以赵匡胤曾任后周归德军节度使所领之宋州（今河南省商丘市）为帝业肇基之地，将宋州升为应天府。大中祥符七年（公元1014年）正月，应天府又升格为南京。宋仁宗庆历二年（公元1042年），吕夷简以宋真宗咸平三年（公元1000）年驻跸大名府（今河北省大名县东北）亲征契丹，奏请大名府升格为北京。这其中，东京为首都，是全国政治、经济和文化中心；西京则为分司所在；北京是河北重镇；南京则在四京中规模最小。

        军在唐代是一种军区，只管兵戎，五代以后，逐渐向行政区发展，北宋时期则成为兵、民、军、政合一的行政区域。五代的军，治所与县治同处一所，而隶属于州。北宋时期因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是与州府并列。凡是唐代节镇所在仍保留其军号，也有加给新改的军号，这种称为节度州。但另有一种称军的地方，不是节度州，而是由县升格的，或领数县，或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方，一般在边境，也有在关隘要地的。

        宋太宗时期，军的建置最多，总共有34个，其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所置的就有15个。在边境地区设军，是为了适应制御外敌的需要，而在内地的关隘口设军，则主要是为了易于弹压兵民叛乱。如彭州灌口镇（今四川省彭县），乾德四年（公元966年）置永安军，后一度废为县，太平兴国三年（公元978年）改称永康军。

        府中之冠开封府

        在北宋历史上，京城开封是政治、经济、文化最发达的地区，“八荒争凑，万国咸通”。因此，开封府也有着无与伦比的地位，为全国府中之冠，号称“天府”。

        开封设府的历史始于五代后梁。公元907年四月，朱全忠废掉唐哀宗，建立后梁，定都开封，把汴州改升为开封府。后来，开封府被改降为汴州。公元936年十一月，石敬瑭建立后晋，定都开封，汴州再次被改升为开封府。五代的后汉、后周两朝均定都开封，开封府一直作为京府而存在。北宋王朝定都开封，以开封府作为京府。自此，开封府进入了新的发展阶段。

        北宋京城开封是全国的政治、经济、文化中心，人口众多。河南大学历史文化学院教授贾玉英在《略论北宋开封府》一文中介绍说，开封府“典治京城”，政务“浩穰为天下之极”，担负着京城的治安管理、刑狱案件审理、救灾恤民、环境治理、平抑物价、发解本府举人、交通管理、所辖县赋税征收等众多职能。

        维护京城的社会治安，是宋代开封府的首要职能。京城人口众多、阶层复杂，开封府打击各种刑事犯罪任务艰巨。宋太祖、太宗两朝，开封府治安实行严打政策。宋真宗时期，开封府的治安职能增多，如京城捕贼等事务全由开封府掌领。北宋时期，京城开封的打架斗殴案件经常发生，每逢节假日更甚，使开封府官员假期也不能休息。在宋代开封府职能中，最令知府头疼的是繁多且复杂的刑狱案件，素有“京师狱市剧天下”之称。从开封府审理刑狱案件的类别上看，有一般的狱讼，也有大奸匿的诏狱，正如马端临在《文献通考》卷六三《京尹》中所概括的：“中都之狱讼，皆受而听焉，小事则裁决，大事则禀奏，若呈旨已断者，刑部、御史台无辄纠察。”所谓的“呈旨已断者”，即诏狱。

        赈灾恤民是开封府的一项重要职能。每遇到灾荒，开封府都要奉朝廷之命赈灾恤民。皇祐四年（公元1052年）八月，京城开封遇到了暴风雨，宋仁宗诏令开封府，“民庐摧圮压死者，官为祭敛之”。崇宁元年（公元1102年）七月，京城开封大雨，冲毁民房，宋徽宗诏令开封府“振恤压溺者”。宣和二年（公元1120年）六月，京城遇到了灾荒，宋徽宗诏令“开封府振济饥民”。

        此外，开封府的举子多，科举的政务相对也比较繁重。开封府还具有按察京畿宅税、地税及其所辖县两税，平抑物价的职能。北宋末年，京城“物价腾贵，至有十倍于前者”，笼饼涨至每个二十钱。开封府尹宗威愍平抑物价先从食品入手。他令人做笼饼，发现每个饼的成本只需要六钱。于是，他对卖笼饼的人说：“我所做的饼和你卖的饼重量一样，我已经用现在的价格计算了你做一个饼的成本，每个饼只需要六钱。你若卖八钱，就有两钱的利润了。以后每个饼只准你卖八钱，再敢哄抬物价，就杀头。现在我先借你的头来推行我的命令。”卖饼者被杀，其他人再也不敢哄抬物价，而且也不敢关门不干，终于物价被抑制住了。

        宋代开封府除上述职能之外，还要负责京城环境治理、各种庆典的礼乐事务及参与京城的宗教管理等。

        北宋时期，开封府的治理尽管有不少封建政治糟粕的东西，但也积累了一些经验，有着重要的借鉴意义。

        果断而又高效率的管理方式，是宋代管理开封府重要的经验之一。范仲淹知开封府，宰相本想“挠以剧烦，而不暇他议，亦幸其有失即罢去”，范仲淹却“威断如神，吏缩手不敢舞其奸，京邑肃然称治”。在北宋历史上，出现了不少以威严治理京城的府尹。包拯知开封府时，为人刚严，不可干以私，京城为之语曰：“关节不倒，有阎罗包老。”北宋末年，金兵包围了京城，京城内社会秩序混乱，宗泽知开封府，以威严治京城，很快恢复了社会秩序。 强调诚信，也是开封府治理京城的重要方式之一。宋仁宗时期的陈尧佐认为：“治烦之术，任威以击强，尽察以防奸，譬如激水而欲其澄也。”他知开封府时，“一以诚信，而京师治”。

        北宋开封府的组织结构，以徽宗崇宁三年（公元1104年）为界，分为前后两期。北宋前期，开封府设置的官职主要有牧、尹、权知开封府、推官、判官、司录参军、六曹参军、左右军巡使、左右军巡判官、勾当左右厢公事等。官衙主要有潜龙宫、厅事、左右厅、使院、司录司（也称府院）、六曹（即功、仓、户、兵、法、士）、左右军巡院、勾当左右厢公事所等。崇宁三年（公元1104年），宋徽宗根据蔡京的建议，将开封府的组织结构进行了更改：“罢权知府，置牧一员、尹一员，专总府事；少尹二员，分左右，贰府之政事”“以士、户、仪、兵、刑、工为六曹次序，司录二员，六曹各二员，参军事八员”。改制后，仅六曹以上就比过去增要官十一员。自此，北宋地方统治体制也变为“府分六曹，县分六案”。