云台山风景名胜区（简称“云台山”）位于河南省焦作市修武县境内，总面积280平方公里，是中国最具特色和人气最旺的国家级风景名胜区和首批国家自然遗产之一。大峡谷国家公园位于美国亚利桑那州西北部、科罗拉多高原西南部，1919年在美国国家公园管理署成立3年后被命名为国家公园，1979年被联合国教科文组织批准为世界自然遗产，是世界最著名的景区之一。

    2007年8月，云台山与美国大峡谷国家公园缔结为友好公园，成为我国第二个与美国国家公园建立官方合作关系的景区。双方合作内容包括地质科学研究方面的合作，在环境教育与解说领域的合作与技术支持，涉及管理模式、景区规划、科学普及、市场运作、人员培训等多方面内容。通过这一窗口，云台山树立了中国风景名胜区的对外形象，加强了中国风景名胜资源的研究推广，并建立了中美景区友好合作的模式。此举不仅使两个景区在环境教育与解说领域、景区规划、科学普及、市场运作、人员培训等方面得到了提升，更建立了一种合作模式，被时任全国人大委员会委员长吴邦国称为“树立了一个中外景区合作的典范”。

    ▲友好公园交流比较

    通过云台山与大峡谷国家公园几年来的交流合作，可感受到，美国的国家公园和中国国家级风景名胜区各具特点。以大峡谷和云台山为例，共同点很多：

    （一）都是依法设立的。“国家公园”的概念是源自美国，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林（GeogeCatlin）提出。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发于印第安文明、野生动植物和荒野的影响深感忧虑，认为“它们可以被保护起来，只要政府通过保护政策设立一个大公园即国家公园，其中有人也有野兽，一切都处于原生状态，体现着自然之美”。此后，这个概念被全世界许多国家所使用，尽管含义不尽相同。1916年，美国国会颁布了《国家公园组织法》，规定美国国家公园管理局的基本职责和设立程序。大峡谷国家公园就是根据此法设立的。同样，中国国家级风景名胜区有相似的法律依据，即国务院颁布的《风景名胜条例》。云台山风景名胜区的建立、申报、审批都是依据此条例进行的。

    （二）都非常注重规划。大峡谷国家公园在设立之初就对规划进行了严格的要求，并由美国内政部国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心对公园进行了规划设计。云台山作为国家级风景名胜区，多年来非常重视规划的引领作用，不仅根据《风景名胜条例》要求编制了总规和详规，而且按照规划对景区进行了严格管理。

    （三）都非常注重资源保护。大峡谷国家公园的一个重要理念就是在“保护自然环境”的同时“保证子孙后代不受影响”和“提供当代人欣赏上述资源的机会”，因此对景区开发的要求十分严格，除了必要的旅游设施外，严禁在国家公园内搞度假村、酒店等开发。云台山多年来一直坚持了对资源“严格保护”的理念，既保持了景区生物多样性、维持了生态平衡，又实现人与自然的和谐共进，促进了景区经济社会的可持续发展。

    同时，两个公园还有很多不同点，主要体现在：

    （一）管理范围。大峡谷国家公园虽然面积很大，但里面居民很少，基本属封闭式管理。云台山里面有20多个行政村和很多原住民，区内道路亦是省道，游客和居民混杂，旅游和生活交叉，实行开放式的“大开放、小封闭”管理，管理协调难度远远大于大峡谷。

    （二）管理标准。根据世界自然保护联盟（IUCN）1969年订立的《世界国家公园标准》要求和美国《国家公园组织法》，大峡谷国家公园执行的规划、建设、管理标准是全国统一的。云台山在严格执行《风景名胜条例》各项程序标准的同时，因自身还是世界地质公园、国家级自然保护区、国家水利风景区等，需按照相应行业主管部门、管理机构的要求，执行非风景名胜区标准体系的规划、开发、建设和管理标准。

    （三）管理体制。大峡谷国家公园隶属于美国内政部国家公园管理局，实行垂直的统一管理，是吃皇粮的“国家队”。人员由该局直接任命、统一调配。地方政府不参与国家公园管理。云台山则是人、财、物都属于地方的事业单位，在管理方面对应上级各主管部门，一套人马，几块牌子，面临着“吃饭”、“发展”和“协调”的多重压力。

    （四）经营收益。大峡谷国家公园突出了“公益性”，最高宗旨是保护好国家公园的自然景观和人文景观。国家公园管理经费主要靠财政拨款和出版书刊、举办培训班、开展宣传教育等筹集，很少一部分来自国家公园的门票收入。大峡谷国家公园的门票售价只有10美元，比一些大城市的停车费便宜。而云台山目前是典型的“门票经济”，日常运转经费主要来源于门票，不仅没有财政拨款，每年还要向地方财政上缴税收一亿多元。

    （五）规划执行。大峡谷国家公园的规划是统一而连续的，在规划执行方面也非常严格。云台山除了风景名胜区法定的需要国务院审批的规划之外，还要按照相关部门要求编制森林旅游、水利利用、地质保护、旅游产业、乡村建设等多个规划，数量多、程序多、投入大，给规划执行造成很大困难。特别是景区内的乡村在规划执行方面参差不齐，难度很大。

    ▲启示国家公园试点

    他山之石，可以攻玉。通过云台山与大峡谷国家公园的交流，对我国的国家公园试点有如下启示：

    （一）建立法律体系是前提。对照美国国家公园体制，中国国家公园的设立一定要有法定基础，同时还要考虑功能定位、制度对应、有效管理等因素。从目前景区的实际情况来看，和这几个条件相近的是风景名胜区（法定性上有风景名胜条例，功能定位同样是保护与游憩，制度对应性上实行特许经营和资源有偿使用费），而且，风景名胜区在国外就被翻译为国家公园。

    （二）理顺管理体制是基础。美国的国家公园体制为我国提供了样板。设立国家公园如不能有效解决各主管部门各行其是、各自为战的体制问题，其他都是风中浮萍。因此，建立国家公园，政府必须在法律的框架内大力整合资源、打破行业壁垒、理顺管理体制，把原来分散于各部门的职权集中整合进公园管理部门，实现管理的高效统一。

    （三）协调各方利益是关键。美国国家公园的利益属于国家和全民。我国的风景名胜资源收益根据所有权、管理权、经营权不同，属于不同的行业、部门和对象。如何处理好所有权、管理权、经营权、收益权的关系，处理好景区、政府、部门、乡村、居民、商户以及其他相关方的利益，处理好存量和增量的关系，是国家公园试点的关键。这个问题处理好了，其他问题将迎刃而解。

    （四）保护生态资源是核心。风景名胜资源作为人类共有的财富，是不可再生和脆弱的。这方面应借鉴美国国家公园的保护理念，在国家公园试点中，通过顶层设计和统一严格的规划，强化对资源的保护力度。

    （五）坚持严格执法是保障。应借鉴学习美国国家公园对自然的敬畏和对法律的尊重，建立国家公园的法律体系和行为规范，通过法律的严格执行，来保障国家公园的规划、保护以及开发建设，从而在法治、透明、规范的环境下，促进国家公园体制的顺利实施，推动中国风景名胜事业的可持续发展。

    （作者系云台山风景名胜区管理局党委副书记、副局长）