本文原刊于<中州学刊>2006年第6期, 2007年第2期人民大学复印资料<旅游管理>全文转载.

许韶立

（河南省社会科学院）

摘要

    本文对我国旅游规划市场中的“怪现象”进行了分析，提出了我国旅游规划市场存在的一些问题，对旅游规划界及旅游开发者有一定的借鉴和启示。



关键词：旅游 规划 怪现象



    “兵马未动，粮草先行”，这是军事上一句俗语，“旅游开发，规划先行”，目前我国的旅游开发就象“流行性感冒一样流行”，因此“旅游规划热”也就随之而起，之所以热：一是旅游大发展的形势，使旅游规划的重要性和对旅游规划的需求超越了任何一个时期，也就是旅游大发展产生了推进旅游规划的作用；二是我国目前正处在经济快速发展时期，从省一直到市县都面临着作“国民经济发展规划”的任务，自然而然就产生了对旅游规划的旺盛需求。

    相对来讲，旅游在我国是一个新的学科，旅游规划更是年轻，虽然我国出台了旅游规划的行政性法规、管理办法和管理标准，如出台的《旅游规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》、《旅游规划通则》等等，但旅游规划理论指导实践尚显不足，还没有建立起全面的旅游规划理论体系，旅游规划的编制标准及细则尚不完善，对规划成果的要求及质量也没有一个统一科学的标准，规划市场也处于相对无序状态。

    笔者在近年来的旅游规划实践中，发现我国旅游规划的一些“怪现象“，给我国旅游资源开发造成了一系列的影响，旅游规划界急需要对旅游规划进行全面深层次的探讨，尽快完善旅游规划的标准和规范。本文就我国旅游规划中出现的一些问题进行分析探讨，以求对旅游规划界有所借鉴和启示。

现象一：规划目的——五花八门

根据本人对这一问题的思考，总体概括有以下几类：

1、命令下达型规划（又称完成任务型规划）

这种规划主要是由上级领导下达，或者做为县市旅游局的年内责任目标，也有的是因为要审报“中国优秀旅游城市”，没有规划要扣分，属于临时应付“评优”。这类规划一般多属于区域“旅游发展规划”，其任务是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。但为了完成任务，这类规划往往是“时间第一，质量第二”，不做实地考察和条件分析，只把相关资料进行堆砌应付了事，甚至有些县市根本就不用找正规的资质单位进行规划，而是县市旅游部门自已动手草草完成。既使找一些规划单位完成，也是经费极低，时间很短，纯粹为了完成“评优”或年终责任目标而已。这类规划又可称为“政绩型规划”。

2、立项要钱型规划（又称要钱型规划）

这类规划的目的很明确，就是为了争取国家或省里有关旅游资金，没有规划不可能立项，不能立项，就不可能争取到有关资金，因此规划的目的就是上报立项要钱。所做的规划一般属于“旅游区总体规划”，主要是通过分析旅游区客源市场，确定旅游区的主题形象，划定旅游区的用地范围及空间布局，安排旅游区基础设施建设内容，提出开发措施等。但为了立项要钱，这类规划什么时间做，什么时间完成，往往与上级资金立项要求有关，有时十万火急，为了赶时间立项，不息重金短时间完成规划，要求是“质量服从时间”。一但立项无望，规划马上就会搁浅，几个月也不人问津。正常规划按照国家《旅游规划通则》要求，一般情况下，一个景区总体规划，大约需要四到六个月完成。但“立项要钱型规划”，有时会在一周到两周时间就要完成，时间短，科学性差，拔高景区的开发价值，资源评价就高不就低，只说优点不谈不足，只要立项把国家钱骗到手就行了。

3、报批补救型规划（又称花钱型规划）

这类规划，一般出现在已经开发营运的景区，虽然景区已开始接待游人，但从来就没有做过景区的旅游规划，开发属于“拍脑袋工程”，领导想到那儿建到那儿，没有一个长远的发展目标和思路。在开发经营过程中，旅游主管部门为了规范开发，要求“规划先行”，没有规划不发给“旅游经营许可证”，没有规划不能审报国家A级旅游景区等等。因此就会临时补救，短时间完成一个为报批而需要的规划，甚至有些景区为了应付上级检查，与规划单位仅签一个“假合同”，理由是正在做规划。这样的例子在旅游景区评A过程中并不少见。

4、吸引投资型规划（又称骗钱型规划）

这类规划主要是想通过规划吸引投资，通过规划一些项目来吸引外来投资商进行旅游景区的开发。从总体情况来看，这类规划地方领导会要求“范围越大越好”，“项目越全越好”，“形式越洋越好”，“资金越多越好”，纯属“决策拍脑袋，行动拍胸脯，出问题拍屁股”。有时一个小的景区，投资估算达几个亿，项目很多不科学，投资很大不实际，操作性较差，适得其返，往往让投资者望而却步。

5、开发实施型规划（又称挣钱型规划）

这是规划的最本质的目的，就是为了科学发展旅游事业，可持续利用旅游资源。按照国家《旅游规划通则》要求，旅游规划分为“旅游发展规划”、“旅游区总体规划”、“旅游区控制性详细规划”和“旅游区修建性详细规划”。“旅游发展规划”按规划的范围和政府管理层次分为“全国旅游业发展规划”、“区域旅游业发展规划”和“地方旅游业发展规划”。“地方旅游业发展规划”又可分为“省级旅游业发展规划”、“地市级旅游业发展规划”和“县级旅游业发展规划”等。发展性规划主要由政府部门委托有资质的单位编制完成，而景区规划一般除了政府部门委托外，目前企业和个体开发者委托做规划的也越来越多，其规划的目主要是科学有序开发资源，建设有章可循，最终实现经济效益、社会效益和环境效益三丰收。

6、综合型规划（又称多用途规划）

就是以上几种类型都兼备的一种规划目的，比如又想科学开发，还想立项要钱，又兼顾完成上级规划任务以及“评优”、“评A”等，也就是多用途的规划。

现象二：规划单位——名气越大越好

    目前我国有一种说怪不怪的现象，只要是名牌大学里的人，似乎什么人都能出来做规划。各地目前在选规划单位，请规划专家，一味追求“名学府”、“名单位”、“名专家”，专家名气越“大”越好，单位知名度越“高”越好，因此专找名气大的高等学府、全国知名的科研院所为自己做规划，不管他们对自己的旅游资源是否了解，似乎“名气”比实际旅游资源还重要。

    其实旅游规划的专家队伍，最佳组合是由跨地区、跨行业、多学科的专家组成，一个单位由于专业的局限性，对规划的完成并不具优势。而多单位的合作，和请不同专业的专家参加，往往可以取长补短，弥补缺憾。而现在有许多规划单位，名气很大，但由于规划项目太多，因此一个“名家”就是一个小分队，带一批“学生辈”开始打“游击”，由于规划市场很大，项目很多，因此出现了一个“名校”有旅游规划资质证，无论那个院系都可以做旅游规划，虽有“名家”坐阵，但只起一个招牌作用，并不具体干活，干活的仍然是一群“小字辈”。

    做规划一定要请“外来的和尚”，这也是各地的一种现象。其实《规划》做得好不好，关键看水平，而不在于专家是否“省内”还是“省外”、“国外”。外边的专家有广阔的视角，有新的规划理念，有登高远望的“宏观比较”优势，在规划中直奔主题，便于提炼口号和选择龙头产品，便于布列针对性强、个性化强的专项旅游产品。但外边的专家对本地的资源不甚熟悉，国外的专家甚至有“水土不服”的弱点。我国是一个文明古国，各地历史文化旅游资源十分丰富，而旅游规划的“精髓”与“神韵”就在于充分体现自己的文化底蕴。规划中要想吃透地域内深厚的文化底蕴，笔者认为离不开地方上“土专家”的参与。因而，我们不能排斥外来专家，但也不能完全迷信外来专家。

现象三：规划成果——似曾相识

    知识经济时代，创新是永恒的主题。旅游规划也需在发展中创新，在创新中发展。目前我国旅游规划市场中，规划队伍中混杂着假冒伪劣人员，从旅游规划成果本身，即旅游规划文本和图件来看，很多旅游规划的科学性、前瞻性和可操作性不够，旅游规划的质量差和水平低的问题比较突出。许多规划项目创新性不够，照猫画虎，出现了“同质化现象”，规划的项目类同，提出的规划思路和规划原则通用，旅游业整体发展思路与理念比较近似甚至一致。如提到产业定位，就是支柱产业，不管地区资源情况如何，旅游发展如何，区域旅游形象、目标、定位、产品、市场均出现相似或同化，这在空间上致使旅游地差异性逐渐消亡，不同的景区失去了个性和特色。再加上有些规划人员的职业态度不严肃、不严谨，忽视对当地区域资源条件的深入调查与分析，只是东抄西套，一味地模仿、套用他人的规划模式，或者用一个模式套用多个规划，出现了规划成果“似曾相识”的情况，有的甚至电脑操作，把规划县市景区名字一换就可以应付了事了。这样类同的规划，偏重于原则性的套话、空话，虽然从文本中找不到原则性的大错误，但是也找不到创新性、指导性、操作性的内容。

    旅游规划本身就是一个策划和创新的工作，在对旅游供需关系以及与这对关系有紧密联系的支持系统诸因子的调查研究与评价的基础上，制定出全面的、高适应性的、可操作的旅游发展战略及其细则，以实现旅游系统的良性运转，达到整体最佳且可持续的经济、社会与环境效益，并通过一系列的动态监控与反馈调整机制来保证该目标的顺利实现，而要实现这样的目的，就要求规划项目的特色和个性必然突出，不能拾人牙慧。因此，旅游规划必然要站在高屋建瓴的角度统筹全局，为旅游开发提供指导性的方针。

现象四：开发评价——随意拔高，夸大优势

    旅游规划中的评价一般有两部分，一种是对旅游开发条件的分析与评价，一种是对旅游资源的开发价值的分析与评价，而对旅游资源的评价又可分为对资源单体的定量评价和对旅游资源的总体定性评价。

    我们说资源是规划的基础，规划是产品的基础，产品是营销的基础，营销是效益的基础，旅游资源是旅游开发基础中的基础。资源是重要的，但这并不是说有资源就有开发价值，目前各地坚持“资源取向”是普遍的，把非常重要的消费取向放到一边，并没有根据消费者心理需求，改造、整合、强化资源中的某些价值；修改、淡化资源中的另一些价值；甚至可以创造出新的资源，赋予它新的价值。规划评价并没有“以人为本”，以满足人的精神和文化需求为目标，注重人的生命质量的提高，即要为旅游者提供精神价值、知识价值、道德价值、愉悦价值、文化价值、审美价值、健康价值，对景区旅游资源没有一个正确的评价，为了争取资金或者招商引资，往往拔高价值，三级旅游资源单体拔高为四级，四级旅游资源单体提升为五级，要不就是出现“世界第一、亚洲第一、中国第一、全省第一、全县第一”等评价语言，为了“第一”，胡编乱造，河南省伏牛山一个景区刚提出“中原第一漂”，紧接着另一个景区马上提出“华夏第一漂”，使整个旅游开发走向不科学的误区。

    对开发条件和开发前景的评价方面，不谈开发劣势和不足，一味夸大开发优势，一谈到景区的开发条件，全都是“交通便利、区位优越、资源丰富、景色优美、文化深厚”等评价语言，在评价过程中，往往是旅游规划组内部几个人甚至是一个人根据自己的印象来赋值，结果导致评价结果主观色彩浓厚。其次是对旅游功能的夸大，主要表现在不考虑自身的旅游资源条件、市场需求、基础设施现状、区域产业结构等因素，把旅游业当成促进地区发展的“灵丹妙药”。有的县旅游业对GDP的贡献率连０.5％都不到，却依然期望在3年内实现培育旅游业为新经济增长点的目标。在开发前景和预测方面，对游客数量和经济社会效益的预测缺乏科学性，任意夸大。有些县市把所有和旅游相关的行业收入全部计入旅游收入，规划者不加分析地直接采用这些数据来进行市场预测和社会经济效益分析。还有一些地方政府把旅游当作“政绩”，一味追求规划目标高数据，这种做法带来的后果就是市场定位不准确，市场营销无的放矢。

现象五：规划评审——走走过场，皆大欢喜

    规划评审是对规划成果的全面鉴定，当规划通过评审并报批后，就成为具有法律效力指导性文件，具体的实施必须以这个文件为指导。因此规划评审就十分重要，他直接关系到规划的质量和水平，也直接影响着旅游资源的开发方略。

    对于旅游规划评审工作，国家《旅游规划通则》中也有明确的规定，各省旅游局规划发展处也对不同的规划评审有一定的要求，从规划评审人员组成到整个评审过程都有一定的规范。但目前有些县市和部分景区，为了完成任务，并不按照有关规范要求进行规划评审。本来是甲方组织专家对乙方规划成果进行评审，但往往由乙方在规划评审中起着重要的作用，甚至评审人员由乙方组织确定，甚至出现本单位做规划，本单位的人来评审。有些所谓的“规划评审专家”，根本就没有从事过旅游规划工作，也很少参与旅游规划，却进入到规划评审队伍。在评审会上，一般不讲“实事求是”、“自律自重”，搞那种一味迎合的“捧场式”评审。如果规划成果质量较差，这些评委们会提前征求甲方意见，是“通过”还是“不通过”，是原则“通过”，还是“一致”通过。一般情况下，甲方也不愿意让规划不通过，一是年度任务不能完成，二是还要花钱进行第二次评审。因此规划评审成了走过场，好坏都能通过。很多不成功的规划因为相关人员的操作与走动都通过了，但这些规划都是一堆废纸，文本很厚，“掂到手上很重，放到桌上很轻”，具有指导性的句子没几个；图很多很美，但真正符合实际地形、凸现地域文化的没几幅。使旅游规划评审成了走过场，使旅游规划成为没有任何意义的政绩工程。

现象六：规划落实——挂到墙上，画饼充饥

    旅游规划，是一个地域综合体内旅游系统的发展目标和实现方式的整体部署过程。旅游规划经相关政府审批后，是该区各类部门进行旅游开发、建设的法律依据。旅游规划要求从系统全局和整体出发，着眼于旅游规划对象的综合整体优化，正确处理旅游系统的复杂结构，从发展和立体的视角来考虑和处理问题。

    目前我国一些县市政府部门，只知道做规划，旅游规划做了好几次，但一直不谈实施，而且领导一换，新领导一来，再做一次规划。这种情况并不是个别现象，规划年年做，换一茬领导接着做，一个景区做多个规划，“森林公园”做一次规划报林业部门、“风景名胜区”做一次规划报建设部门、“地质公园”做一次规划报国土部门、“旅游景区”做一次规划报旅游部门等等。如果旅游景区同时又是文物保护单位，文物部门一定还要让景区做一次文物保护规划，有些是自然保护区的景区，环保部门也要求作环境评价报告。不同的规划归不同的部门管理，都有自己的道理，但关键是规划作了很多，同一类规划有时也做好几次，省内单位做了后再让省外单位做，乙级单位做了再让甲级单位做，规划做了一大堆，就是不见落实和实施。

    究其原因，这与规划委托方的规划目的直接有关，一个景区做不同的规划，是要通过不同的部门争取资金。各类规划任务一完成就万事大吉了，根本不管规划的实施如何。有些规划根本就没有落实，规划的实施由谁来监督、检查，采取何种手断进行监督、检查，尚无具体可靠性操作规定。如我国一些大区域性的旅游规划，规划做完了，实施没人落实。对于一些县域旅游规划来讲，大都是政府部门在做，主要为了体现政绩和宣传、招商引资用，多数也只是“领导说说，墙上挂挂，画饼充饥”，没有实质性的实施动作。编制单位及人员几乎也没有“售后服务”的意识，评审会一通过就“大功告成”，很少对旅游规划的执行和实施进行跟踪。

现象七：规划实施——专家意见第二，领导意志第一

    旅游规划不论是“总规”还是“详规”，规划的实施一般都有一定的时间段，按照规划完完全全地实施，这几乎是不可能，在实施中适当地对规划进行修正和变动也是正常的，因为任何一个成功的规划都不可能是完美的，不可能对每个方面都有先知先觉的预见性，随着经济和社会的发展，规划也会跟着做适当的调整。

    在我国规划实施中，不按规划要求实施，面目全非者很多，多数情况是“领导意志”第一，在规划的实施过程中，地方领导往往考虑的首先是政绩，急于求成，他们有自己的一套想法，与规划人员的思路相差甚远，或者提出一些不切实际的东西，与国家和地方的政策法规相互冲突。在这种情况下，往往是按照领导的意思办，还有些规划方缺乏社会责任感，见钱眼开，有求必应，按照地方领导的想法，违心做一些不负责任、劳民伤财的项目规划。虽然也有坚持自己观点的规划人员，但对于具体实施的地方领导也无能为力。比如规划单位对景区的大门设计，设计方案很有特色、很有品味，但具体实施时为了省钱，还要尽快出政绩，就按照领导的意思，瞥开设计方案，随便进行低档次建设，使整个规划实施走样，起不到规划所应起的作用。因此，在旅游规划编制中，要避免长官意志，将不切实际的项目和设想写进规划中，造成规划的科学性降低。

现象八：规划市场——低价竞争，消烟四起

    目前我国旅游规划市场出现了“战国时代”，旅游规划的技术单位，主要集中在高校、科研单位、城市规划设计单位、园林设计单位、建筑设计单位及旅游规划设计单位等。可是这些规划单位中其单位性质均不同，有属于城市规划设计单位、有些属于园林设计单位、有些是建筑设计单位、有些是高等院校规划设计单位、还有些股分规划公司性质的、甚至还有一些松散的“游击队”。这些单位特点不同，规划实力不一，水平层次不齐，但却都介入到我国旅游规划市场，而且旅游规划单位随着市场的需求，越来越多，数量急增，市场竞争因而变得激烈，导致了旅游规划低价竞争的出现。特别是省内规划单位与省外竞争，一味压价，使县级旅游发展总体规划普遍价格已经被压低至10万以下，低价竞争导致产品的质量下降，规划的深度降低，规划单位因为顾忌各种成本，无力投入资金、人力进行市场调查；无暇与周边竞争区域进行差异化比较；没有投入足够的精力对产品进行策划以及对其可行性进行细致的评估，甚至还出现了二次承包的现象，“名校”、“名人”把规划项目接下来，然后再以较低的价格让一些“游击队”去完成，或者让本科生、研究生去完成，使规划成果应付了事，规划市场鱼龙混杂。 

    总之，笔者认为，我国旅游规划市场目前处在无序状态，需要主管部门进行科学管理，尽快出台《旅游规划实施细则》，对规划单位的资质、规划编制内容要求及评审、审批、实施等方面