在2015年全国旅游工作研讨班上，国家旅游局局长李金早站在贯彻落实国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》和全面推进“515战略”的全局高度，深刻阐述了“旅游管理体制的改革是促进旅游消费和投资的重要制度基础”重要观点，强调“要通过管理体制改革，强化旅游综合性产业发展和综合性监管等方面管理”的有效举措，努力实现“改革创新旅游市场监管机制，加强旅游综合执法，整合公安、工商、旅游、文化等部门力量，营造游得放心、游得舒心的旅游消费环境”的工作目标。讲话切中市场监管的要害，与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全依法维权和化解纠纷机制”的顶层设计遥相呼应，一脉相承，具有很强的前瞻性、科学性，是新时期建立统一的旅游投诉受理机制的指导性意见。

　　可以说，在我国建立统一旅游投诉受理机制是顺应旅游业发展、适应市场监管体制改革、维护公平竞争有序市场环境、维护人民群众合法权益的客观需要，我们应尽快解决建立统一旅游投诉受理机制面临的障碍，着眼于主要承担旅游者权益保护和市场秩序保障职能，加快统一投诉受理机构的实体化建设，建立全国统一投诉举报平台，全面建立统一旅游投诉受理机制，增强旅游投诉受理的法治含金量。

　　一、建立统一旅游投诉受理机制的基本认识

　　(一)统一旅游投诉受理是全面落实依法治旅的制度创新。《旅游法》规定县级以上人民政府应当指定或者建立统一的旅游投诉受理机构，这是《旅游法》规定的唯一个实体机构，是实施政策制定职能与监督处罚职能相对分开的制度创新。从体制机制层面来说，统一旅游投诉受理符合旅游活动综合性、跨部门、长链条的特点，顺应了加快旅游市场监管体系改革的法治要求，是依靠法治思维强化政府规范旅游市场秩序、维护广大旅游者权益能力的制度创新。

　　(二)统一旅游投诉受理是全面深化旅游业改革的重要保障。旅游业全面深化改革既有赖于解放束缚旅游产业生产力发展的生产关系，完善促进旅游产业发展、惠民强旅政策的落地开花，也需要通过完善市场监管体系，给深化旅游业改革创造一个清新干净的市场环境。旅游投诉受理是市场监管体系的重要组成部分，建立统一的旅游投诉受理机制是实行统一的市场监管的应有之义。它的建立将为打破部门分割，维护广大旅游者的合法权益，更好发挥政府作用以及深化旅游业改革奠定坚实的基础。

　　(三)统一旅游投诉受理是促进旅游市场公平竞争维护市场正常秩序的重要举措。要进一步形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的全国统一的市场体系,当务之急需要实行统一的市场监管。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)明确提出“整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，实现统一接听、按责转办、限时办结，统一督办，统一考核”，为统一旅游投诉受理指明了方向。抓好统一投诉受理机制建设是促进旅游市场公平竞争维护市场正常秩序的重要举措。

　　今后三年，我国旅游业发展将紧紧围绕“文明、有序、安全、便利、富民强国”5大目标，推出旅游10大行动，开展52项举措，坚持问题导向，依法整治旅游市场秩序。整合行政资源，创新监管机制，实行旅游投诉统一受理，是贯彻深化市场监管体制改革的重要举措，也是旅游市场监管自身不断深化改革的制度创新。

　　二、建立统一旅游投诉受理机制的可行性

　　统一旅游投诉受理机制建立的关键在于改革于法有据，重点是厘清职能、机构、队伍、经费。当前建立统一旅游投诉受理机制，有专职从事旅游投诉的执法队伍，有统一的投诉受理机构，且不突破党中央、国务院关于本届政府不新增机构和人员编制的要求，正所谓恰逢其时。

　　(一)有顶层设计。党中央、国务院有关“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”、“健全依法维权和化解纠纷机制”、“整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台”等一系列加强市场监管的顶层设计，是对制约我国市场监管体制改革的关键性、全局性问题进行的顶层设计，提出了解决破解市场竞争难题和建立公平开放透明的市场规则的总体思路和框架，以此作为改革旅游市场监管体制的政策依据，为全国统一旅游投诉受理机制的建立确定了工作方向，吹响了冲锋号。

　　(二)有法律依据。全面推进依法治国，要求政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，做到重大改革于法有据。《旅游法》第九十三条规定“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构”，是建立统一投诉受理机制的法律授权。换言之，建立健全旅游投诉受理机制是《旅游法》赋予各级人民政府的法定职责，是加强旅游市场监管的法定事项，对法定授权、法定事项、法定职责我们没有选择的权利，必须加以执行。

　　(三)有先行经验。广西壮族自治区政府办公厅、甘肃省旅游产业发展领导小组、四川省旅游产业发展领导小组办公室等先后发文要求建立旅游投诉统一受理机制，他们的具体举措是先行落实中央要求和《旅游法》规定的试点，并且在积极探索统一的旅游投诉受理机制上积累了不少经验，为全面推行全国旅游投诉受理统一机制提供了有益借鉴。虽然各地旅游投诉统一受理机制发文部门、责任主体、具体内容不尽统一，但建立以满足市场监管需要、群众诉求为主体内容的统一投诉机构、受理平台和采取以政府领导、部门分工结合处理旅游投诉的组织实施方式，是当前深化旅游监管体制改革的主要方向。

　　(四)有管理框架。目前全国专职负责旅游投诉处理、旅游执法检查、旅游消费引导等职能的旅游质监执法队伍，共有1154家旅游质监执法机构、5146名质监执法人员，这支队伍是受理旅游投诉、有效维护市场秩序、保障旅游者合法权益的中坚力量。其中33个省级旅游质监执法机构中，机构和人员均是行政性质以及机构为公益一类事业单位、人员为参公管理的各1个;机构为全额拨款事业单位、人员为参照公务员管理的25个;机构为全额拨款事业单位、人员未参公的2个;机构为自收自支事业单位、人员为事业编制的4个，以上办公经费、人员工资来源绝大多数为财政拨款。已初步建立了以四级旅游质监执法体系为主体、旅游质监与投诉管理系统为依托、旅游质监机构处理投诉工作统计制度为载体的全国旅游质监机构管理框架，为建立全国统一旅游投诉受理机制奠定了较为扎实的管理框架。

　　三、统一旅游投诉受理面临的主要问题及原因

　　现行旅游投诉受理的综合协调能力不适应市场监管需要、旅游投诉受理体制机制还不完善、统一旅游投诉受理机构建设不到位的问题仍然比较突出。

　　(一)投诉跨部门，受理机构统一难。现行的旅游投诉实行不同类型的投诉由不同的主管部门处理，如投诉旅行社和导游由旅游主管部门处理，投诉旅游价格由价格主管部门处理，投诉虚假旅游广告由工商行政管理部门处理，投诉风景名胜区由建设主管部门处理、投诉地质公园旅游景区由国土主管部门处理、投诉森林公园旅游景区由林业主管部门处理、投诉A级景区由旅游景区协会处理，旅游者遇到关于旅游投诉方面的问题，往往因为不清楚主管部门的职责而不知向哪个部门投诉，因此只能一并投诉到旅游主管部门。再加上旅游是综合性活动，投诉涉及范围广、事项繁杂，各部门在处理投诉工作上职能交叉、职责不清、多头执法，多头分散受理投诉的现状制约了投诉处理效率，影响了广大群众解决诉求的信心，直接影响政府公信力的提高。

　　(二)理解改革有误差，影响改革进度。总体来说，目前各地建立统一投诉受理机制不甚理想、面临着一些困难。一是多数地方没有启动此项工作，仍然按照既往的旅游投诉体制接受游客投诉，二是已发文建立统一投诉受理机制的地方重在强调“机制”重要性而不在强化“机构”的实体化建设、厘清职责分工。其中缘由，一是机构建设涉及机构设置、职责配置、经费来源、人员编制等事项，协调部门多难度大，二是遵守本届政府要求不新建机构和增加编制的刚性要求。需要强调的是，《旅游法》规定的条文是统一投诉受理“机构”而非“机制”，目的就是强调当前机制建设的关键是机构，以文件上的“机制”替代“机构”实体化建设与法的本意相距甚远。此外，《旅游法》确定的机构可以是“指定”也可以是“建立”，各地可指定旅游局或其下属的旅游质监所为统一投诉受理机构，或者调整归并部门职责，整合行政资源，厘清投诉受理机构职责、责任分工、运作规则，建立顺畅、统一的旅游投诉受理机制，而不新增设机构从而避免带来财政供养增加的问题。这在中央及地方都有先例。如今年银监会启动监管组织架构重大改革，强化监管主业，将有限的机构和人员编制向前台监管部门倾斜，改造3个部门(统计部、银行业案件稽查局、融资性担保业务工作部)，设立审慎规制局，牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定。河南省成立省交通运输厅行政执法局(执法总队)，整合行政处罚、行政强制、监督检查等职能，交由各级新组建的交通运输行政执法机构承担。

　　(三)事权分散造成推诿，产生监管空白。“大旅游的认识装在小职能的旅游部门”造成投诉体制不顺在所难免。我国旅游投诉受理实行分行业、分段投诉受理模式，难以形成全程投诉受理合力，难以发挥法律法规应有效力，且分段监管可能产生监管空白和衔接不畅。尤其是在线旅游平台“价格战”全面“上线”隐藏着诸多消费陷阱，如何监管在线旅游平台，按照现行属地管理、合同签订地等法律规则处理投诉纠纷存在很大的争论。这些问题，亟待在分段监管的各部门之上，建立一个层级更高、综合协调能力更强的统一机构受理旅游者遇到的纠纷投诉，并通过这个机构督促各职能部门解决旅游者的投诉，如各监管部门之间发生职责认定分歧，也由其负责裁定，从而实现一揽子解决旅游纠纷的投诉受理机制。

　　(四)缺乏实施细则，机制建设认识不一。旅游投诉统一受理机制目前还是新生事物，区别于分行业、分段投诉受理模式，虽然在建立统一投诉受理机制问题上，有相应的顶层设计和法律依据，但尚未形成细化、具有可操作性的指导性政策文件或者地方性立法。从目前来看不同地域投诉受理机制之间存在着较大差异，缺乏一个规范性机制在组织机构建设、队伍保障、业务流程、制度规定等方面做出明确规定，难免出现投诉受理机制建设五花八门、各成一体的局面，造成电话受理包括12301、12345、96927等形式，投诉受理机构名称包括旅游质监所、监察总队、质监局、执法大队等形式，离建立统一投诉受理机构的初衷尚有很大距离。

　　(五)现有投诉受理难以满足形势需要。面对一个国内旅游市场有着36亿人次,入境旅游市场超过1亿人次，出境旅游市场达到1亿人次，中国公民出境旅游目的地国家和地区达151个的庞大市场，现有投诉受理队伍难以满足旅游业发展需要。据统计，2014年，全国各级旅游质监执法机构共受理旅游投诉17581件，比上年增加6212件，其中，立案调查14425件。投诉受理队伍无论是机构规模、人员数量，还是专业素质、执法能力，都远远不能满足旅游业快速发展的需要，难以适应统一市场监管的要求。

　　四、建立统一旅游投诉受理机制的主要设想

　　建立统一的旅游投诉受理机制在形式上并不复杂，政府出台一个文件、发一个通知就可以实现。但附加在投诉受理机制上的机构定位、职能分配、人员配置、执法经费却是错综复杂的。因此，建立更符合中央改革精神、更能理顺监管体制、更能解决旅游者诉求的旅游投诉受理机制，是一个较为复杂且涉及面较广的系统工程，必须加快体制机制改革。

　　(一)基本思路

　　1.加快推进统一旅游投诉受理机构的实体化建设。一是争取将统一旅游投诉受理机构的实体化建设列入优先研究事项，做好顶层设计，明确统一投诉受理机构，推进受理机构的实体化建设。整合投诉受理职责，实施全国旅游投诉举报案件办理工作统一协调指挥、处置，实现机构到位、职能到位、编制到位、人员到位“四到位”，实现旅游投诉举报信息统一管理、处置和数据共享。二是政策倾斜推动建立旅游投诉受理机制。旅游投诉受理统一机制是新生事物，加大政策倾斜对机制的完善具有重要作用。国家旅游局推行的旅游市场秩序综合水平指数，将投诉受理情况作为重要的考核指标，这是一种加强投诉受理工作的政策引导和工作方向。各地在探索建立机制的过程中，也可以加强政策引导推动旅游投诉受理工作。

　　2.加快出台投诉受理机制相配套的法律规定。目前各地统一投诉受理机制多为出台通知意见，其法律位阶及有效性皆有待提高。在贯彻法治旅游的当下，各级政府应当适时通过地方人大、法制部门出台地方性法规、地方条例或政府规章，把中央政策和《旅游法》已明确的制度要求、法律规定用法的形式固定下来、细化出来，对机构设置、工作职责、运行机制等做出明确统一的规范，形成具有可操作性的具体措施，增加投诉受理机制的法治含金量。

　　3.实施相对集中的旅游投诉受理与综合行政执法试点。按照规则制定、审批许可与监督管理、行政处罚权适当分离的思路,由一个部门实施相对集中的旅游投诉受理与综合行政执法试点，一揽子解决职责交叉、投诉无门、多头执法、执法机构膨胀等问题。政府可以通过授权或委托的方式，将涉旅的相关的投诉受理和行政执法职能委托一个机构负责，确定一个机构统一受理旅游投诉和综合执法，承担旅游者权益保护职能。同时，下移投诉受理和行政执法权，加强基层投诉处理和旅游执法力量，积极探索、重点解决上下游旅游产业链和跨区域、跨境旅游活动中的投诉受理、执法机制创新问题。

　　(二)具体工作

　　破解当前旅游市场存在的种种乱象，亟待改革和创新旅游投诉体制和机制，以机构和队伍建设为基础，以经费和技术支持为保障，搭建全方位、立体化、网络化的全国旅游投诉举报受理平台，完善旅游投诉举报工作制度，形成反应快速、处理高效、反馈及时的旅游者权益保护工作机制。

　　1.统一旅游投诉受理机构的主要内容。机构职能定位：承担旅游者权益保护职能，负责投诉举报的受理、转办、处置、回复等工作，实施统一接听、按责转办、限时办结，统一督办，统一考核。机构队伍来源：现有的各级旅游质监执法队伍具体负责，不增加人员编制。设施设备配备：配置必需的旅游投诉调解室、录音录像等设施设备，保障工作基本需要。业务培训：进行投诉受理上岗培训，使工作人员熟悉投诉举报受理、转办、处置、回复等业务流程，掌握旅游法律法规、旅游常识;同时，加强与工商、价格、商务、交通等涉旅部门的交流和学习，形成共同处理旅游投诉的市场监管体制。

　　2.建立统一的投诉举报平台。加强全国旅游投诉举报网络平台建设，接受处理游客、企业及社会各界的投诉举报，及时汇总发布各地受理处理情况。统一的投诉举报网络平台可分为两个层级，国家层面建立总的线上平台，各省、直辖市、自治区建立分平台，总平台主要承担督办、统计、通报职责，分平台具体承担核查处理并反馈工作。通过这个网络平台，整合旅游投诉资源，将原本分散、依靠人工的投诉受理工作，借助信息化手段整合在一起并予以优化升级，实现旅游投诉组织实施、协调处理、督办落实和信息发布的工作合力。