改革开放特别近几年来，我国旅游业的发展速度之快超人预料，但暴露出来的问题也愈加明显，特别是不少深层次的矛盾相互交织，已严重影响了旅游业的发展。这些矛盾和问题，有些是因大环境和现行体制所致，有些则是系统内部不科学循环造成的。当前处理好十大关系，也可以说解决好十大矛盾，是旅游系统面临的重要而紧迫的重大课题。

    一、政府主导与市场运作的关系。实践证明，政府主导、市场运作是近年来全国旅游业发展探索出来的成功模式，完全符合我国国情和各地实际。近几年各地旅游业的快速发展，可以说这一模式起了决定性作用，而且随着实践的发展，还会在相当长的时间内发挥重要作用。因为，目前全国旅游业发展总体上处于初期阶段和粗放状态，市场发育不成熟，游戏规则尚不健全，也有不科学、不合理的地方，在这种机制不完善的情况下完全靠市场运作极易出现无序、混乱状态。同时，许多公共服务平台需要政府出资搭建，离开政府主导可以说旅游业将举步维难。另一方面，我国市场经济体制框架已经建立，旅游经济是市场经济的重要组成部分，市场在资源配置中同样也必须起基础性作用，这就决定旅游企业是旅游市场的主体，旅游业的发展必须以市场为导向，遵循市场规律，离开市场运作只靠政府主导同样行不通。现在存在的问题是，政府主导和市场运作力度都不够，主要表现在：一是政府重视不够。比如，其他产业的投入大都纳入财政预算，具有刚性。而旅游方面的投入则大都根据财政状况而定，弹性很大。还有，旅游系统的体制特别是旅游景区体制滞后问题在全国比较普遍，这一点各级政府都看得很清楚，但大都没有下功夫去解决。二是政府主导错位现象比较突出，做了很多不该做、该做又没有做好的事情。比如，目前各种旅游交易会五花八门。交易当然是市场交易，没有市场就谈不上交易，这完全是市场行为，应由市场去运作。但因市场运作不下去，不得不变成行政干预，给一些地方和企业造成很大困难，特别是企业怨声载道，已严重影响了旅游部门的形象。实践证明，凡是市场运作不下去的事情肯定与市场规律存在矛盾，应在市场运作过程中自然淘汰，而政府不应强行干预。当前政府主导的主要任务应在进一步提高认识、解决体制、合理投入、引进人才以及编制规划、规范旅游市场秩序，完善基础设施、搭建公共服务平台，建立健全包括旅游投诉在内的各种应急处置预案，制定统一的形象宣传等方面下功夫。除此之外，包括举办大型活动和各类交易会等都应交市场运作。企业作为市场主体，应最大限度地发挥资源配置作用。否则，必然受到市场规律的惩罚。

    二、政府领导与行业指导的关系。政府领导与行业指导既有联系也有区别，区别在于政府领导具有指令性，行业指导只有参考性。但二者出发点和目的的一致性，又构成了具有本质内在必然联系的关系。旅游部门相对于其他部门有很多自身的特殊性，行业指导应研究自身的特殊规律。一是部门职能弱，产业关联度高。这一特殊性决定旅游部门推动工作的难度大，对政府领导的依赖性大大增强。行业指导的力量只有变成政府领导的力量，二者联动形成合力才能产生推动作用，否则，离开合力的作用，特别是政府的推动力量，包括经费支出、部门联动等许多工作单靠自身无法解决。因此，旅游部门之间的业务指导应针对这一客观现实，把重点放在对下级政府的推动上。政府的推动，固然与党委、政府的决策者有直接关系，但也与上级业务部门的资源状况、工作水平及指导运作的方法、艺术、策略有很大关系。二是部门成立晚，产业起步迟。这一特殊性导致对旅游经济宏观政策研究不够。国内知名经济学家大都没有涉及旅游业，旅游经济缺乏系统性、权威性理论指导的问题十分突出。相反，一些过于具体化的业务性的文电会议则不少，这些在市场经济条件已经失灵的文山会海搬到职能十分弱化的旅游管理部门能解决什么问题？文电会议不能不要，但要精简管用，特别要讲究质量、效益、作用和影响，注重解决实质性问题。只有这样才能在权力资源小的情况下最大限度地提高权威性和其他部门及社会的认可度、影响力。因此，上级对下级业务部门务必要在理论、政策、宏现指导上下功夫。这是基层最需要而恰恰又不能满足的。三是各地情况千差万别，工作独创性大，业务同类项少，同步进行某项工作难度大。比如，税务、质检、工商等执法部门的行动在某一区域甚至在全国范围内可以同步开展，而旅游部门则很难行通。因此，各级旅游部门应从全局和战略的高度，找准自己的位置，有计划、有重点筹划安排有利于推动全局性的工作，而不应把精力放在对下面具体工作的指挥上。政府作为权力集中的领导机关，对旅游部门的领导越倾斜、越具体，则越有成效。

    三、旅游业与相关产业的关系。旅游业关联度相当高，几乎所有产业都与之相联，其发展不仅依赖于相关产业，而且能为相关产业带来经济效益和社会效益，二者的关系是相互依存、相互促进的关系。因此，发展旅游业不能孤立地就旅游抓旅游，就旅游单纯地抓旅游肯定抓不好旅游，而应该跳出旅游抓旅游，站在经济社会发展的全局，找准内在联系，同步推进相关产业。一是交通，包括铁路、公路和民航。没有交通就没有旅游，只有交通四通八达，可进入性强，才有可能出现好的旅游形势。因此发展旅游业首先要改善交通条件，这是最基础性的工作。二是宾馆餐饮业。吃住本身就是旅游链条上的重要环节，是旅游业的重要组成部分，离开这两个环节不仅旅游会受到影响，而且形不成经济产业。因为旅游的实质是享受生活。其中吃、住当然是其生活最重要的内容。从这个意义上讲，抓旅游必须提高住宿餐饮业品位和档次，这也是基础性工作。三是文化娱乐业。旅游离不开文化娱乐，文化娱乐不仅是旅游业的重要组成部分，而且是深层次的旅游体验，特别是随着民众科学文化素质和生活品位的提高，文化娱乐越来越成为人们追求的时尚，因此发展旅游业必须考虑文化娱乐业同步繁荣。除以上联系最直接的外，还有许多相关产业。与之相关的产业无论哪一业不兴，其旅游业则难兴，因此发展旅游业必须考虑到它的综合性，包括城市功能、定位等配套发展相关产业，只有配套产业发展了，才能促进旅游和旅游业的发展。

    四、资源开发与资源保护的关系。资源保护与资源开发的关系是水和鱼的关系，无水即无鱼。发展旅游必然要进行适度开发并进行必要的包装和挖掘，不这样资源就得不到有效利用。但开发要适度，以不破坏生态环境为基本准则。当前，多数地方不是开发不够，而是一哄而起，有的已造成破坏性开发。以透支本来就完整性不多的生态为代价换取一时的旅游发展，已不是个别现象。究其原因，对于领导干部来讲主要是图政绩，对于一般人来讲，不关心、不过问，漠然视之。单从旅游意义上讲，资源是依托和载体，资源遭破坏，旅游自然受影响。如果从广义上讲，危害就更大了。因为旅游资源大多是生态、文化型资源，没有再生性，一旦破坏不仅祸及当代，而且殃及子孙后代的生态和生存环境，其经济和社会损失是无法用数字来衡量的，因此处理好资源开发与保护的关系不是一般意义上的重要，而是关系子孙后代的千秋大事。处理好二者之间关系，各级政府首先要强化环保、生态意识，其开发规划、建设等都要以不破坏生态环保为第一原则，环保评估要贯穿整个规划建设的全过程。各级旅游管理部门要严格把关，加强监管，坚持先编制规划，后开发建设。规划要科学合理，达到旅游发展和生态环境保护相得益彰的目的。环保部门要认真执法，铁起手腕抓环保。

    五、行政管理与市场规范的关系。管理和规范密不可分。没有管理就没有规范，管理是手段，规范是目的，规范是通过管理实现的。加强管理，规范旅游市场秩序，是旅游行政管理部门的一项重要职责。当前管理的重点是依据游戏规则，调解不同利益主体之间的关系，使之都能按规则、规矩办事。一是调解企业之间的利益关系，主要是为企业创造一个公平竞争的环境，防止恶性竞争。二是调解企业与游客之间的关系，防止企业对游客欺诈哄骗。当前社会各阶层对旅行社服务质量反映比较强烈。去年上半年，河南省纠风办民意调查行风问卷涉及的旅游问题，其中90%是反映旅行社服务质量问题。这里面固然有游客消费理念不成熟，既想少花钱少，又要多享受等不切实际的要求，但也暴露出旅行社服务不到位、不规范的问题已到了比较突出的地步。应当指出的是，旅游工作大多涉及其他部门，但恰恰游客反映最多、最不满意的旅行社不涉及其他部门，是旅游行政主管部门独管的。因此旅游管理部门不能推卸责任，应积极想办法解决。根本出路是出台符合实际、兼顾各方利益关系的政策性措施。三是调解旅游企业与其他部门之间的关系，为旅游企业做大做强创造环境。旅游企业大都起步晚、规模小，抗风险能力差，国家的许多优惠政策没有享受到。旅游行政主管部门作为主要服务部门，要尽可能为企业排忧解难，创造宽松环境，促其在市场经济竞争中不断壮大，使其真正成为旅游经济发展的主体力量。

     六、法治与人治的关系。法治与人治是对立的，是文明向愚昧挑战的关系。随着我国依法治国、依法行政的深入实施，没有法律地位的产业是难以发展起来的。旅游业作为新兴产业，但同时也是弱质产业，要促其健康快速发展，最重要、最根本的就是要建立旅游法律体系。西方发达国家支持某一产业或某一区域发展，都是通过立法形式实现的。由于我国目前没有旅游方面的法律，已造成十分被动甚至混乱局面。比如，对旅游资源保护不力，游客反映比较强烈的景区门票乱涨价、旅行社操作不规范、景区内乱搭乱建等问题都与无法可依有直接关系。这些年，国家和不少省（区）虽然出台了一些法规规章，这在现有条件下虽然也是一个重大突破，但与国家法律相比，其地位、作用大不相同。因此加快旅游业立法关系到全国旅游业发展的未来，这才是长久之计、根本大计。这应该成为全国旅游行业共同关注和承担的一项重大而紧迫的任务。这项工作做好了，对旅游业的发展将是历史性贡献，也是旅游发展史彪炳千秋的里程碑工程。

    七、黄金周旅游与平时旅游的关系。国家实行长假制度以来，截至今年“十一”已经度过了21个黄金周。黄金周旅游带来的巨大经济效益和社会效益十分明显。以河南为例，21个黄金周直接经济收入达756.21亿元，带动相关产业收益达3449亿元。但随着全国性假日旅游日益火爆，黄金周旅游的压力越来越大，大多景区、酒店等服务窗口超负荷接待的问题十分突出，生态环境和旅游安全也受到威胁。如，焦作云台山最佳接待能力是日均4万人左右，但黄金周期间的最高值已达6万多人，而且还不包括疏导分流的大量游客。河南其他知名景区也存在类似问题。某种程度上讲，这种人满为患现象给游客造成花钱买罪受，影响了整体旅游形象和效果。因此，必须妥善处理黄金周与平时旅游的关系，将游客从黄金周期间的高峰有计划、有控制地疏导在平时。有效办法是，提前预报黄金周各大景区旅游信息，及时向游客发布客流信号，科学合理分流游客流向，缓解重点景区压力，使之均衡发展。同时，将黄金周长假分散到传统节日，改过于集中为相对集中。这有利于旅游业的平稳和可持续发展，也有利于提高服务质量和接待水平，有利于达到放松休闲的旅游目的。

    八、旅游与旅游业的关系。旅游是旅游业形成的基础和条件，没有旅游就没有旅游业。旅游一般是指个人或团体休闲、娱乐、观光、度假、探亲访友等行为，而旅游业是指把旅游行为涉及到的行业串联起来，形成一个完整的经济产业链条，具有明显的经济特征和属性，是经济领域的重要组成部分。因此，发展旅游业必须首先发展旅游，但仅有旅游也不一定形成旅游产业，还必须对旅游行为加以引导和培育。目前，各地都处在旅游升级加速状态，要把旅游培育成旅游产业，必须做到：一是将旅游产业的生产值纳入国民经济统计体系，较为准确地测算出旅游业对GDP的贡献份额。这样就会引起各级政府和全社会的高度重视。二是准确界定旅游产业的范围，使之有一个统一的清楚概念。目前对旅游产业的概念过于笼统和含糊，应当从理论和实践上进一步界定和规范。三是培育旅游产业要素。目前单从旅游六要素情况看，“购物”和“娱乐”跟不上整体旅游形势的发展，相对而言“腿”比较短，亟需加快培育。河南省去年推出《禅宗少林·音乐大典》大型实景演出后，立即以创作形式新颖独特，演出场面恢宏大气，视听效果精彩绝伦，产生了轰动效应，被中宣部作为文化旅游体制改革的典范在全国推广。不仅大大延长了游客的滞留时间，加宽拉长了旅游产业链条，而且带动了登封市的相关产业的发展，可见旅游业对经济贡献是非常大的。同时也说明培育要素的极端重要性。

    九、经济效益与社会效益的关系。旅游业既有经济效益，又有社会效益，既具公益性又具经济性。从经济属性看，具有富民、扶贫等多种功能。从社会属性看，旅游资源大都是老祖宗留下的遗产和大自然给予的恩赋，就其性质来讲属于大家共享的。因此旅游资源又是公共性资源，旅游产品是准公共性产品。同时，发展旅游也是满足人民大众精神文化生活的需求，是政府必须提供的公众服务平台。显然，旅游开发和发展必须兼顾经济效益和社会效益的有机统一，这是指总体而言。但就个体而言，不同的功能还要有所侧重。比如城市公园基本不能讲经济效益，应把社会效益放在第一位，而营业性旅游景区则须把二者统一起来，也只有统一起来，才能形成良性循环，否则，二者稍有偏颇，则产生制约因素，殃及发展，影响未来。因此，在旅游设计、编制规划、建设培育等系统过程中，每个环节都要兼顾经济和社会效益的统一，决不能顾此失彼。

    十、资金与人才的关系。旅游发展的前期特别是初期阶段，需要大量投资，特别是基础设施建设，需要大量甚至巨资投入，而且产出缓慢，但具有永续性。现阶段缺少资金、投入不足是一个普遍问题和制约因素。如何解决这一问题，根本出路在于人才。因为旅游业是智慧产业，处处需要创意、创新、创造，一个点子、一个创意就能产生奇迹，可带来巨大的物质财富。从这个意义上讲，旅游业发展缺资金，并不可怕，可怕的是缺乏人才。有了高素质的人才，就有了包括资金在内的一切，人才是旅游业发展根本保证。当前，旅游系统普遍缺少高素质的人才，尤其缺少既懂旅游又会市场运作、善经营会管理的复合型人才。特别当前值得关注的一个普遍问题是，旅游部门地位低，干部不被重视，造成安心奉献旅游事业的领导干部不多，各级旅游部门的领导同志不想干、不愿干、不会干旅游工作的现象比较突出，这是真正制约旅游业发展的现实因素。解决这些问题不从深层次上实施“大手术”不行，国家要把旅游业纳入经济社会发展的全局去综合考虑，旅游部门虽然没有这个权力解决这些问题，但可以去建议、去推动。由于旅游业是新兴产业，遇到的新问题、新矛盾相对较多，同时解决难度较大，当务之急可考虑：一是成立一所在全国影响比较大、权威性较强的旅游专门学院，也可在全国重点高等院校设立旅游专业，分门类和专业培养旅游高层次人才；二是对现有人才进行培训和深造，力争5年内有计划分层次把省、市、县三级旅游部门的领导同志和高管人员培训一遍。三是选好配强各级旅游部门的领导班子，把最优秀最具有潜力的干部充实到旅游部门的主要领导岗位上，对成绩优异、政绩突出者，要和其他重要的领导岗位同等看待，该提拔的提拔，该重用的重用，不称职的调整，从用人导向上激励优秀干部献身旅游事业，这在当前环境和条件下不失为治本之策。